省人代会审议《江苏省大气污染防治条例（草案）》

　　1月28日下午，江苏省十二届人大三次会议举行代表团全体会议，专门拿出时间，让代表们审议《江苏省大气污染防治条例（草案）》（简称《条例（草案）》）。据悉，这是自2001年以来，省人代会第一次审议地方性法规，这也成为本次会议的一大亮点。 江苏正在完善各项法规制度“向雾霾宣战”。

　　机动车是否该限牌、露天烧烤怎么处罚、企业违法成本是否太低、违规燃放烟花爆竹为什么无处罚措施……这些“老大难”问题，在审议现场都被省人大代表们“掰开揉碎”，进行了深度激辩。

　　 亮点

　　 15年来省人代会

　　 首次审议地方性法规

　　28日下午的代表团全体会议与往年不同，今年是专门拿出时间，让代表们审议《江苏省大气污染防治条例（草案）》。据悉，这也是省人代会自2001年以来第一次审议地方性法规，当然这也是本次会议的一大亮点。

　　每个代表团还设了一个法案组，专门在现场原汁原味记录代表对草案提出的建议和意见。在2月1日闭幕会上，代表们将表决《江苏省大气污染防治条例》。

　　 揭秘

　　 条例草案

　　 是怎么出炉的？

　　一共8章、99条的《江苏省大气污染防治条例（草案）》是如何出炉的？

　　草案出炉前经过了长时间的调研、论证，出炉后还经过多次征求意见、反复修改，其中仅省人大常委会会议就进行了三次审议。

　　2013年10月，省委转发省人大常委会2013—2017年立法规划，制定大气污染防治条例被列为2014年立法计划的正式项目。

　　2014年6月，省政府第34次常务会议讨论通过了条例草案，提请省人大常委会审议。

　　条例草案于2014年7月、11月和2015年1月经省人大常委会三次审议。

　　在审议、修改条例草案的过程中，法律专家、环保专家、各级政府相关部门召开论证会议48次，充分吸纳了省人大常委会组成人员、省人大代表、省政协委员、专家学者、相关部门和社会公众提出的意见、建议2000多条。

　　 热议

　　 “偷排处罚10万-100万”力度不够

　　代表建议：把100万作为起点，重罚！

　　对于法律责任，条例草案专列一章，用8页篇幅进行了不同类型的处罚规定，比如，无排污许可证排放大气污染物的，拟罚10万-100万元。尽管如此，仍有代表认为，处罚力度还不够。

　　“处罚的数字在加大，不过，总体看，法律责任这章，处罚力度还是偏弱了些。”省人大代表、宿迁市产业发展集团董事长韩锋表示，有的条款规定处罚在10万到100万，“不如就100万做个起点，来重罚。”

　　省人大代表、泗洪县委维稳办主任杨中云认为，条款规定的10万-100万的处罚，跨度比较大，会导致自由裁量权也很大，在实践中难以操作，建议按照具体情况对环境的影响大小、长短来作详细规定，如不同情形有不同的处罚金额。

　　 部门回应：处罚上限已调高，拟规定按日计罚

　　对于代表们提到的处罚力度不够的问题，省人大常委会副主任公丕祥回应说，法律责任的确定要有严格的法律依据，江苏的条例草案必须要和上位法的法律精神相吻合。“比如，原来草案中规定的上限是50万，后来，国家上位法作了修订，我们也进行了调整，将处罚金额上限调至100万元。”

　　在公丕祥看来，条例草案的处罚其实力度还是比较大的，比如其中提到的按日连续计罚，这一处罚的依据就是今年1月1日开始实行的新《环保法》。此外，条例草案还明确了“双罚制”，即对单位与法人代表、主管人员实行双罚。“以前往往只是处罚单位、企业，以后的双罚制，对企业法人代表、相关主管人员也要进行处罚。”

　　同样，省人大代表、环保部华东环境保护监督中心主任高振宁认为，按日计罚力度还是可以的，“比如，最低10万，不改正的话，按日连续罚，那么金额也不少。”

　　 代表激辩八大焦点

　　 江苏有没有 必要限牌？

　　机动车限牌是昨天审议上的“热门话题”。《条例（草案）》规定，采取控制机动车保有量的措施，应当公开征求公众的意见，经同意交人民代表大会常务委员会审议，并在实施三十日以前向社会公告。

　　省人大代表、南京市妇幼保健院教研督察室主任阚延静认为，限制机动车保有量应该慎重。在国家大气污染防治法修订草案中，不少专家和法律界人士也对一些地方以环保为由，采取对机动车限购、限行常态化的做法表示异议，认为：机动车对雾霾的影响尚无定论。限购不能解决汽车保有总量的问题，反而会使4S店借机促销，让很多没有或暂缓购车的家庭出现非理性抢购，也有损公民财产使用权和自由出行权。

　　省人大代表、南京市环境监测中心站站长王合生表示，目前机动车的排放量占到南京空气污染的25%~30%，但“限牌”对未来要买车的年轻人不公平，这不是最好的办法。最好的办法还是要呼吁市民自觉乘坐公共交通工具，少开车。

　　 违规燃放烟花爆竹为什么无处罚措施？

　　《条例（草案）》中有这样一条，即设区的市、县（市）政府可根据实际情况，确定限制或禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类，禁止违规燃放烟花爆竹。不过，在法律责任一章并没有相应的处罚措施。

　　“不让放鞭炮，又没有相应的法律责任，没有约束势必会导致执行难。”省人大代表、省食药监局局长胡晓抒表示。

　　 　企业停产工地停工能否予以补偿？

　　《条例（草案）》第74条规定，在大气受到严重污染，发生或者可能发生危害人体健康和安全的紧急情况时，可按照预警级别实施停止或限制易产生扬尘的施工工地作业等限制措施。而相应的上位法也仅仅规定停止工地土石方作业和建筑物拆除等行为，并未要求全面停止生产。

　　现代快报记者曾经采访过南京河西一家工地，工地的负责人跟记者算了一笔账，停工一天的损失在百万元以上，这笔钱只能企业自己消化。省人大代表、江苏三法律师事务所主任孙勇认为，本条的限制性措施过于严格，还需寻找恰当的上位法依据。另外，因大气受到严重污染，企业因为公共利益而遭受相应的损失，是否也应当对因此而停产的企业予以补偿，实现公共利益与相关企业合法利益的平衡。

　　 露天烧烤是否能对个人网开一面？

　　《条例（草案）》规定，“禁止在城市主次干道两侧、居民居住区以及公园、绿地内管理维护单位指定的烧烤区域外露天烧烤食品。”同时，如果违反规定露天烧烤食品，将由设区的市、县（市）人民政府确定的行政主管部门责令改正，处500元以上2000元以下罚款。

　　省人大代表、无锡市市长汪泉提议：“对露天烧烤的惩罚能不能主要面向经营者，普通老百姓可能一年也难得有机会带着家人去露天烧烤，难得烧烤一次，还要被罚款，有点太严厉，而且能自己烧烤的个人毕竟有限。”

　　 “禁止秸秆焚烧”是不是规定太宽松？

　　省人大代表、扬州大学党委书记夏锦文感慨，扬州每年秸秆焚烧上半年一次，下半年一次，前后都要持续一个半月或两个月，空气污染严重。“这期间，我们基层农村干部都是没日没夜地在农田里巡查，工作压力太大。”对此，很多代表表示有同感。省人大代表、扬州市广陵区区委副书记陈曦指出，草案关于秸秆焚烧的规定太宽松，只有一句“禁止露天焚烧秸秆”，需要增加相关限制性条款。

　　 能否把“无车日”写进条例？

　　根据《条例（草案）》第42条，县级以上地方人民政府应当优化城市功能和布局规划，推广智能交通管理，实施公交优先战略，加强行人、自行车交通系统建设，引导公众绿色、低碳出行。

　　省人大代表、苏州市公安局刑警支队三大队大队长李民表示，虽然9月22日是世界无车日，这几年南京、苏州等城市也在这一天对汽车进行了区域限行，倡导大家绿色出行。但整个条例中并没有体现。建议将“无车日”写进条例，明确实施。

　　 重污染天是否应当停课？

　　《条例（草案）》第74条规定，在大气受到严重污染，发生或者可能发生危害人体健康和安全的紧急情况时，县级以上地方人民政府应当及时启动应急预案，其中一条是停止幼儿园和学校户外体育活动。

　　很多有孩子的家长对这样的规定并不买账，他们认为在空气质量严重污染时，还是停课比较令人放心。王合生认为停课没有必要，重污染天气下，在家和在学校都是“呼吸脏空气”。

　　 是否能加上“按次处罚”?

　　省人大代表、南京市胸科医院副院长唐进对草案中的“按日计罚”提出了自己的观点。他认为有一些违法行为不是每天都有，应该按照违法次数来定。打个比方，企业如果是每天都违法，则按天连续罚，但如果企业是今天犯一次，过几天又犯一次，怎么办？应当有一次就罚一次，这样法律更加健全。所以，他觉得加个“次”更好。

　　 更多建议：

　　省人大代表、南京市环境监测中心站站长王合生提出，“能不能像处罚酒驾一样处罚排污？像处罚闯红灯、超速一样处罚超标排放？”他说，“在生活中，我感到最严的是处罚‘酒驾’，它改变了几十年来中国人喝酒开车的习惯，严厉的处罚教育了后人，树立了良好的风尚。对于排污和超标排放，也应加大处罚，让环保深入人心。”

　　扬州团的李敏悦代表建议，在部分条款中，执法部门对于罚款的自由裁量权过大，要更加细化以防权力寻租。“罚款的幅度太大了。比如第77条，从10万到100万。执法部门的裁量权越大，我们的排放浓度标准肯定会降低。”

　　连云港代表团的徐新建代表关注的是，条例实施后，相关职能部门要落实到位，让每个公民都有环保的意识，相互约束，自我制约。

　　“那现有的居民楼下的小餐馆怎么办？”在南京团的审议现场，刘嘉代表问道。她认为禁止居民楼里开餐馆利大于弊，应该对现有的小餐馆的工商登记和卫生许可证到期时间进行公示，应该在小区里公示这些餐馆何时关闭。

　　“每天的空气质量到底如何？大家不太清楚。”雾霾锁城让公众都深刻领会了一个专业概念PM2.5。刘嘉代表还建议，要在城市主要建筑物和交通交叉口竖立PM2.5实时显示屏，让公众及时知晓数据。

　　省人大代表、江苏三法律师事务所主任孙勇建议，可以在条例中增加支持环境公益诉讼的规定，环境污染事件一旦发生，社会公众的利益也将受到严重损害，同时在拥有《民事诉讼法》上位法充分依据的基础上，可以在条例草案中予以明确，“也就是说法律规定的机关和有关组织可以根据相关法律规定，提起有关大气污染的公益诉讼，县级以上人民政府及主管部门应对环境公益诉讼提供便利，给予支持。”

　　省人大代表、南京市商会副会长侯军建言，应该学习德国、韩国的治理大气污染的经验，倡导在企业内部设立企业防污治理专门的部门，由企业负责人作为第一责任人。他建议，加大对污染企业的处罚力度，提高违法成本，将涉事企业纳入社会诚信黑名单，“既然它排污影响百姓的生存权利，政府就要让排污企业无生存的权利。”