四专家详解江北新区方案

　　“与上海浦东新区、浙江舟山群岛新区、中国(上海)自由贸易试验区等联动发展，逐步建设成为自主创新先导区、新型城镇化示范区、长三角地区现代产业集聚区、长江经济带对外开放合作重要平台，努力走出一条创新驱动、开放合作、绿色发展的现代化建设道路。” 

　　昨天，国家发改委发布《南京江北新区总体方案》。本报约了四位专家，就江北新区的未来发展，结合总体方案谈了他们的思考。 

　 　谈战略意义 

　　新区是“一带一路”与长江经济带整合发展的重要节点 

　　“选择沿海经济带与长江经济带的交汇节点设立南京江北新区，国家战略的这一布点具有重大的战略意义。”江苏省社科院副院长刘旺洪教授分析认为，从地理位置看，江苏处于长江经济带的“咽喉”位置，而南京江北新区则是连接苏皖地区、承接上海自贸区外溢效应的重要节点，也是长江经济带“龙头”向中部地区延伸、辐射的重要节点。 

　　南京，是古代“海上丝绸之路”的东方起点、郑和下西洋的策源地。设立南京江北新区，对于促进国家“一带一路”战略在江苏沿海地区与长江经济带的整合发展，尤其是实现江海联运，同样意义重大。 

　 　谈区域联动 

　　对接上海浦东新区，寻求发展高端服务业的机遇 

　　江北新区应与上海浦东新区、上海自贸区、浙江舟山群岛新区形成“一体两翼” 

　　对接上海浦东新区，寻求发展高端服务业的机遇 

　　对接舟山群岛新区，大力发展集装箱和散杂货物流 

　　“长三角地区整体布局的未来发展方向，应该是以上海浦东新区、上海自贸区为龙头，浙江舟山新区、南京江北新区为支撑的‘一体两翼’格局。” 

　　刘旺洪认为，这一发展格局既明确了长三角经济社会发展一体化的三大基地，同时也有利于长三角一体发展形成一个扇形的辐射态势：以上海为中心，舟山新区和江北新区如同两只“翅膀”，推动上海浦东新区、上海自贸区的外溢辐射，促进长三角城市群与长江中游城市群、皖江城市带等长江中上游地区的区域开放合作，进而带动长三角和珠三角之间洼地的发展。 

　　刘旺洪建议，三个国家级新区的联动发展，既要体现多样化，更要体现统一性。尤其是新获批的南京江北新区，要积极争取、用好用足国家支持上海浦东新区的改革创新政策；推广上海自贸区“可复制”的改革试点经验，分享改革发展红利。 

　　南京财经大学副校长乔均教授认为，南京江北新区与上海浦东新区的联动发展，首先应该选择在高端服务业领域的互补和耦合。 

　　“上海浦东新区是长三角高端服务业的重要集聚区和总部基地，南京制造业在国内已处于领先水平，生产性服务业发展水平虽然居于省内第一，但并不能满足区域内先进制造业发展的需求。”乔均说。 

　　江北新区成立，对南京高端服务业发展来说是难得的机遇。南京江北新区要跳出南京，发展成为区域金融中心、物流中心、贸易中心和工业研发及设计中心，在跨省的区域发展中提供产业配套；同时，在今后的发展中还要跟上海自贸区加强联动。 

　　浙江舟山群岛新区是我国第一个群岛新区，也是首个以海洋经济为主题的国家级新区。 

　　乔均透露，从2008年开始，南京的集装箱和散杂货物流，与舟山港口的联系越来越紧密。到目前，舟山港已经取代宁波北仑港，成为与南京港互动运输吞吐量最大的港口。究其原因，是江浙之间的制造业联动越来越密切，选择舟山口岸出海的运输量增长迅猛。 

　　他说，南京港口业发展很快，从目前港口运输的现状看，将进一步加强江浙之间的产业互补和制造业协同发展。 

　　谈自主创新与产业发展 

　　依托创新资源，打造带动区域发展的自主创新引擎 

　　南京江北地区现有国家级、省级园区5个，新一代信息技术、生物医药、高端装备制造等新兴产业发展迅速，初步形成了若干个产业集群。 

　　刘旺洪建议，江北新区未来的产业发展方向，应在现有基础上更加注重顶层设计，推动经济结构更加合理，资源禀赋和优势得以充分发挥，每个产业集群都要培育出龙头企业。至于一些与主导产业发展方向不一致的，该舍的要坚决舍。 

　　说到具体的产业方向，刘旺洪认为，一方面，依托南京丰厚的科教和创新资源优势，利用江北地区老山和沿江较好的生态资源，强化创新要素支撑，完全有条件做成一个相对微型的硅谷，进而成为带动区域发展的自主创新重要引擎；二是结合江北地区化工产业的转型升级、长江南京以下12.5米“通江达海”深水航道开通的机遇，建设国际性、多功能、综合型江海转运枢纽，进而成为长江航运的重要节点；三是加快发展六合北部等地的生态农业，同时推动生态农业与旅游业的融合。 

　　在汽车新能源、高铁产业等领域谋求突破 

　　谈到产业集聚，乔均认为，江北新区传统产业是汽车、钢铁、石化、电子等，除石化外，其余与周边城市的产业定位有重复，容易形成产业的恶性竞争，而石化业目前在本市的规模正在缩减，因此江北新区产业发展应该谋求新领域的突破。 

　　乔均研究认为，汽车新能源、高铁产业、家电装备可以成为江北新区新的产业集聚发展方向。以汽车新能源为例，南京可以在江北建立新能源汽车电池产业园，为周边汽车制造业配套，甚至为全国汽车装备制造业的汽车汽电一体化产业升级服务。 

　　其次，中国已进入高铁经济时代。江北的浦镇车辆厂是中车集团的重要制造厂之一，南钢集团、马鞍山钢铁集团均为浦镇车辆厂配套，应将高铁产业作为区域产业链来打造。 

　　第三，为汽车制造产业配套的钢铁薄板制造利润可观，同时薄板也是家电装备产业。目前南京钢铁集团、马鞍山钢铁集团和梅山钢铁集团共计拥有200万吨薄板加工产能，而区域产业配套需求高达1000万吨以上。江北新区可以谋求形成中国家电装备制造业和汽车装备制造业薄板加工集散地。 

　　谈改革创新 

　　“改革先行先试”是新区建设的核心任务 

　　“新区的真正意义是什么？在于改革，在于改革先行先试。这是新区建设的核心任务。”在南京工业大学法学院院长、南工大江北新区发展研究院执行院长刘小冰看来，新区的“新”，主要体现在全面的创新和革新，这将决定江北新区发展的速度、力度、深度和高度。 

　　他说，新区改革的主线有三条：一是政府与政府的关系，其中涉及管委会法律地位、权力的行使方式、行政管理体制创新等方面的内容。二是政府与市场的关系，其中涉及江北新区政府与市场关系的梳理和界定：政府“助推市场”的战略选择、发挥市场对资源的决定性配置作用、绩效评价等方面的内容。三是政府与社会的关系，其中涉及政府通过购买服务释放公共空间、社会组织的培育发展、事业单位的分类和绩效改革、公民参与的路径和制度设计等方面的内容。 

　　哪些是应该被改革的？刘小冰说：“从理论和逻辑上说，一切阻碍江北新区发展的体制机制都是应该被改革的对象。” 

　　例如，在政府与政府的关系方面，江北新区现在采取的是管委会模式，这是国家级新区刚开始时的通用模式，但管委会权力行使的法律依据，管委会与“两区”(浦口区、六合区)、“两园”(高新区、化工园区)的关系，管委会与公民权利(如复议权)的行使，这些问题都需要管委会运用智慧去解决。 

　　要找到一些“改革先行先试”的突破口 

　　“国家级新区承担着‘改革先行先试’的任务。”刘小冰说。 

　　在他看来，江北新区的“四个先行”(规划先行、改革先行、法治先行、生态先行)在一定程度上体现了“先行先试”的要求，应该在此基础上，找到一些“先行先试”的突破口。 

　　例如，在法治方面，需要尽早制定起“小宪法”作用的“江北新区建设与管理条例”，以尽可能地实现民主与效率的结合；在城管、生态环境保护等领域，应该试行跨部门的综合执法，防止“十顶大盖帽管不住一顶小草帽”。“江北新区可以在那些专业性强、服务性强的领域进行试点，比如大数据管理中心。当然，这需要南京市的地方性法规和地方政府规章的支持。”刘小冰说。 

　　“柔性推动行政区与园区融合是上上之选” 

　　国家发改委在《总体方案》中明确，江北新区未来将“适时实施行政区划调整”。 

　　刘旺洪说，江北新区未来一定是“新区合一”，但区划调整不可操之过急。产业发展是区划调整的基础和前提。就现阶段而言，以浦口区为基础，柔性推动整个江北地区行政区与园区的融合，进一步强化新区的协调和统筹能力，努力破解制约发展的体制机制障碍，探索形成协同管理、精简高效、权责一致的管理模式，才是上上之选。 

　　谈新型城镇化 

　　“首先要破解过江交通这个最大瓶颈” 

　　“南京至今江南江北发展仍不均衡，最大的瓶颈是过江交通问题。”乔均说，他研究了国内多个有跨江发展模式的城市，其在过江交通上都优于南京，比如上海市浦东和浦西两岸形成了20多条过江通道，武汉市城市一环线内有6条过江通道，主要在城市一环线内。而南京，已建成的过江通道5条，主城内仅长江大桥和纬七路隧道，交通不便，拥堵和收费问题严重制约江南江北均衡发展，也是江北城镇化进度的最大困扰。 

　　乔均认为，江北新区要打造新型城镇化示范区，首先要破解过江交通难题，增加过江通道。同时，要加强江北新区生活服务配套，医疗、教育、商业、金融等配套全部要强势入驻。他还建议，江北新区城镇化建设可以学习无锡梅村的经验。 

　　“新区建设应更多探索人居环境的多样化” 

　　南京大学建筑与城市规划学院教授、南京大学—剑桥大学建筑与城市合作中心执行主任鲁安东认为，新型城镇化的核心是“人居”导向，江北新区应该探索人居环境的多样化，为人们提供更舒适的宜居空间。 

　　在鲁安东看来，结合规划中的“沿江带型城镇”布局，江北新区未来是一种相对松散的城镇结构。在这个“带型”城镇中，主中心、副中心以及地区中心类似于“群岛”，每一座“岛屿”都是相对独立的存在，有自己的就业空间和公共服务配套体系，“岛”与“岛”之间，则有便利的公共交通连接。 

　　在这些“岛屿”之间和周边，还有许多乡村的存在。城市与乡村的发展在新区如何协调？是通过城市的发展来“蚕食”掉乡村吗？ 

　　“我认为江北新区可以探索一种新的发展模式——城市与乡村的迭加发展。像国外许多地区的城乡布局一样，城市与乡村之间没有明显的边界，城市高效率的交通、服务体系，迭加在乡村相对舒缓的生产和生活体系之上，两者有机连接。这样的体系之下，江北的很多乡村，可以从过去单纯从事农业生产，逐渐转为向城市居民提供旅游休闲等服务，今后更多的人们也可以选择居住在乡村，过一种更为舒适的生活。 

　　“相对独立于主城，新区要注重内部‘自循环’” 

　　鲁安东说，江北新区与主城之间，不太可能像上海浦东与浦西那样完全“一体整合”，江北新区在城市形态上相对独立，发展中要更注重内部循环系统的建立。 

　　这种内部循环，首先是带型城镇中各个组团之间的交通联接。目前，江北地区的骨干交通，基本上是从江南向江北延伸过来的，江南像一只手掌，在江北就像一个个岔开的手指。今后，江北的各个城市组团之间，要尽快建立更加便利的地铁或轻轨线，把“岔开的手指”连接起来，成环成网，尽快形成内部的循环体系。“在新区内部，人们的工作、生活、休闲、娱乐等种种需求都能得到较好的满足，这样才能留住人，而不至于形成‘睡城’。” 

　　“用好长江资源，形成面江发展的城市形态” 

　　江北新区拥有94公里的长江岸线，在新型城镇化推进过程中，把长江用好是一个大课题。 

　　在鲁安东看来，用好长江资源，一方面是建设西坝、七坝等港口和沿江物流园区，充分发挥江北新区作为苏南、沿海开放型经济带向中西部地区辐射的“转接口”、“传输带”作用；另一方面，则是要保护和用好沿江的生态资源，打造连贯的滨江景观，形成“面江发展”而不是“背江发展”的城市形态。 

　　但现实情况是，目前南京长江沿岸的岸线和土地权属情况比较复杂。“新区在对长江沿岸资源的保护和开发中，要突破壁垒，建立更有效的协调机制。南京市应该通过江南、江北滨江风光带的建设，让长江成为南京城的‘内河’。”鲁安东说。