观点｜员额制检察官办案绩效考核机制如何构建 杨其江接受媒体访谈
2017年7月11日，最高人民检察院检察长曹建明在大检察官研讨班上强调，要根据办案数量、质量、难易程度，建立并落实科学合理常态化的员额制检察官办案绩效考核机制。如何明确员额制检察官办案绩效考核的内容、标准，厘清员额制检察官与检察长、检察委员会之间的职责权限，形成科学合理常态化的员额制检察官办案绩效考核机制，特邀专家学者和实务界人士围绕“如何构建员额制检察官办案绩效考核机制”这一主题进行探讨，敬请关注。
1、建立员额制检察官办案绩效考核机制的必要性及意义何在？
主持人： 建立员额制检察官办案绩效考核机制对于动态管理员额制检察官有何积极作用？
李翔： 从宏观而言，员额制改革是检察机关人员分类管理的具体形式，是保证检察机关依法独立公正行使检察权，建立“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的法治秩序的具体载体。但入额仅仅只是一个开端，建立员额制检察官办案绩效考核机制就是为了防止已入额检察官产生懈怠。检察改革的目标是构建公正高效的检察权运行机制，科学的管理方能出效率。整体来看，只有建立科学合理、符合规律、覆盖全面的绩效考核体系和工作机制，入额遴选和员额退出工作才能顺利开展，定期晋升和择优选升才有科学依据，绩效考核和奖金分配才会公平公正。因而，检察官逐级遴选制度，以履职情况、办案数量、办案质效等为主要内容的检察官业绩评价体系，员额检察官退出机制构成了统一的有机整体，共同为员额制改革的贯彻保驾护航。
具体而言，通过员额制改革，能够切实将业务骨干充实一线，实现司法工作专业化、职业化，提高检察官职业荣誉感与归属感。通过绩效考核机制激励、鞭策入额检察官多办案、办好案，使其充分认识员额制检察官的重大任务，理解各项制度以“监督和控权”为核心内容；在思想上更加认同监督、主动接受监督，切实强化办案质量终身负责制对员额制检察官办案质量的要求；在行动上更加自觉地践行检察职业道德的要求，坚决按照权力清单的授权范围行使手中权力，尊重案件讨论中其他人员的意见，主动接受主任检察官和检察长的监督，自觉完成案件办理任务；虚心学习，不断提高自身政治业务素质；提高工作标准，不断向身边优秀的检察官学习，提高自身公正司法办案能力。
杨其江： 深入推进司法体制改革，既要重视客观因素的解决，更要重视主观因素的解决。客观因素诸如提高员额检察官的职业待遇，加强职业保障等，从而增强检察官的职业尊荣感和归属感。但这些对于检察官的激励作用是有局限性的，如果摆脱不了平均主义的评价窠臼，长远来看，势必造成员额检察官工作热情和动力的消退。过去检察机关内部的工作责任制度，其主旨在于定量任务的完成，其制度的实施也主要是依靠层级化的行政管理，重集体能力而忽视检察官个体履职素质，导致一些检察官缺乏提升司法办案能力的动力与压力。我认为，这也正是建立员额制检察官办案绩效考核机制的时代背景。
如果说司法责任制是司法体制改革的牛鼻子，那么办案绩效考核机制则是推进多办案、办好案的指挥棒，也就是深化司法体制改革的助推器。围绕司法办案这个核心，建立员额制检察官办案绩效考核机制，明确员额检察官的岗位职责和工作要求，细化员额岗位的工作内容、工作质量效率标准等，通过分值量化的方式，直观反映员额检察官的办案业绩，引导员额检察官把主要精力投入到司法办案上，投入到提升案件质量和办案效率上，这就是实行办案绩效考核的意义所在。可以说，建立员额制检察官办案绩效考核机制，将促使检察官入额后更加关注司法办案这个主责主业。
刘涛： 建立员额制检察官办案绩效考核机制是将司法责任制真正落到实处的重要环节。司法责任制在司法制度体系和司法权运行机制中居于十分重要的地位，是必须要抓住的“牛鼻子”。司法责任制的重要目标和原则就是要实现权责统一，就是要在明确员额制检察官职权的基础上，落实司法责任。而司法责任的落实，必须以完善的办案绩效考核制度为基础，明确工作业绩评价和责任认定标准，实现绩效考核的常态化、制度化。
建立员额制检察官办案绩效考核机制是促进检察官充分发挥办案主体作用的重要途径。实行检察官员额制，不仅仅是从现有的检察官队伍中实现优中选优，给检察官队伍瘦身，更重要的是按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，通过明确检察人员职责权限和完善检察权运行机制，突出检察官主体地位，使检察官既成为司法办案的主体，也成为司法责任的主体，进一步提高办案质量和效率，进一步提升检察机关司法公信力。通过建立完善的检察官办案绩效考核机制，能够使已经明晰的检察官办案权责得以固化，能够更好地激发检察官公正高效办案的积极性、主动性，更好地保障检察权依法独立公正行使。
建立员额制检察官办案绩效考核机制是促进检察官队伍专业化职业化正规化建设的重要内容。检察官是检察权的行使主体，与律师、法官相比，虽同样作为法律职业者，但具有自己独特的职业特点。建立完善的检察官办案绩效考核机制，落实体现检察官职业特点的职业保障制度，有利于推动检察官队伍专业化职业化正规化建设。
2、员额制检察官办案绩效考核应当考核哪些内容？坚持什么样的标准？
主持人： 如何定义“办案”？员额制检察官办案绩效考核应当考核哪些内容？坚持什么样的标准？由谁来负责考核？不同地域、不同层级的检察机关以及检察机关的不同部门在案件数量和类别上都有所不同，在考核时如何考虑这些差异？
李翔 ：“办案”即办理案件，办案人员广义上指负责处理案件的司法工作人员。检察机关和法院不同，在办案的内容上更加多元化。这里的办案主要是以司法办案为主，兼顾司法办案相关的其他检察业务工作。这就涉及办案的具体流程问题。就检察机关而言，流程可以指普通刑事案件审查逮捕流程，可以指公诉部门办案流程、检察院刑事赔偿办案流程等。那么，员额制检察官办案中的“办案”，可以说是员额制检察官参与的具体案件的全流程或者是主要流程而作出的对案件结果有决定作用的一系列决定与措施。
考核内容应该针对不同办案流程中的不同阶段及不同的办案内容，分别考核。由最高人民检察院各部门针对本部门的办案内容和特点制定各自的考核标准。总体而言，对员额制检察官办案绩效考核以评价司法办案为主，兼顾评价司法作风、司法技能和职业操守，这些指标分别占所有考核指标的70%、10%、10%、10%。司法办案评价是对办案数量、质量、效率、效果、安全、规范等情况进行评价；司法作风评价是对工作态度、团队协作、敬业精神等方面的表现进行评价；司法技能评价是对参加素能培训、岗位练兵、业务研修，开展法律适用研究、课题研究以及撰写调研信息简报等情况进行评价；职业操守评价是对职业道德、遵章守纪、廉洁自律等方面的表现进行评价。
司法办案量是考评的重要参考，检察官的平均办案量以实体性办案为基准。应坚持客观评价、简便易行、科学有效原则，实行定量与定性相结合，以量化考核为主，合理设置权重比例。
办案绩效考核应由检察官考评委员会负责。省级检察院成立员额制检察官业务考评委员会，领导业务考评工作，组织、指导、评议业务考评，审定和公布考评成绩。业务考评委员会下设办公室，负责业务考评工作的组织实施。省级以下检察院也可以根据本地区的实际情况确定专门机构和人员负责考评工作。具体考核形式，建议对入额院领导司法办案情况由上一级检察院考核，其他检察官由本院考核。检察官办案绩效考核分为半考核和年度考核。
关于绩效考核可以考虑以下因素：不同层级检察院的职责和定位；办理案件的数量多少、检察官的整体素质、基层检察院的规模大小；各级检察院检察官办理的具体案件以及由此而来的办案事项决定权。
建议根据市检察院和各基层院检察官岗位职责情况，采用案件量化评价、任务量化评价等方式进行。以办案为主的业务部门检察官，原则上实行案件量化评价，应当明确基本的办案任务并设置相应的基础分，同时设置反映办案数量、质量、效率、效果、规范等情况的加减分项目。以指导、管理、监督为主的业务部门检察官，原则上实行任务量化评价，应当由考评委员会根据检察官完成季度工作要点的数量、质量、效率、效果等情况予以评价。结合具体检察院案件数量、案件办理等特点，结合以往办案数量、类别的实际，以每个具体检察院的检察官平均办案量为基准，对不同人群分级量化加权。
杨其江： 我国检察机关不仅拥有批捕权、公诉权、侦查权，还有法律监督权、司法救济权等，内涵较为丰富。因而检察机关的案件形态也较为复杂，案件的外在表现形式呈现出多样性。实践中，不同层级检察机关的检察官对于什么是案件、怎么算办案等产生不同的认识。
为了精准考核员额制检察官的办案业绩，我们对目前检察机关办理的案件进行了清单化梳理，在全国首创提出了《江苏省检察机关案件清单（2017版）》，作为《江苏省检察机关检察官办案绩效考核量化规则（试行）》的附件，提出了案件办理的“三类型”，即实体性办案、程序性办案和指导性办案，涵盖了侦监、公诉等检察机关10个业务条线138种案件，有效回答了什么是办案、如何量化考核案件的实践难题。
实体性办案，主要是指检察官经讯问、询问、会见律师、调卷阅卷、收集证据、认定事实、适用实体法律后，对案件提出处理意见，或者直接作出处理决定，办案周期体现阶段性、过程性的办案行为。程序性办案，主要是指对案件内容进行程序性审查，办案周期阶段性不明显，履行文书审批签发法律手续的办案行为。程序性办案过程中，对需要通过讯问（询问）、调查取证等办案活动开展的，可以认定为实体性办案。指导性办案，主要是指具有对下业务指导职能，通过对个案进行程序和实体指导把关、提出具体处理意见的办案行为。一般是指设区市以上检察院的指导性办案。上述对案件的具体化界定，分类定型，既考虑了检察机关的诉讼阶段性特点，又突出了检察机关的法律监督属性；既考虑了检察案件的复杂性和差异性，又体现了检察一体的领导体制；既考虑了检察机关的不同层级，又兼顾了不同业务类别。
江苏检察机关办案绩效考核由各级院检察官考评委员会负责，坚持客观评价、简便易行、科学有效原则，实行定量与定性相结合，以量化考核为主。在考核内容上，以评价司法办案为主，兼顾评价司法作风、司法技能和职业操守。在考核指标中，司法办案的考核权重最高，为70%；其余三个考核指标权重共30%。司法办案评价是对员额制检察官的办案数量、质量、效率、效果等情况进行全面评价，通过分值量化的方式，直观反映员额制检察官的办案业绩。通过考核权重设置的区分，引导检察官把主要精力投入到司法办案上。
刘涛： 科学合理地界定“办案”，是建立检察机关办案绩效考核制度的前提。个人认为，对检察机关办案工作的理解，不能简单地理解为“办理具体案件”，而是要从检察机关的职责和检察权运行机制、规律出发来进行界定。这与法院的办案工作有很大不同，检察机关除批捕、起诉、抗诉、提起公益诉讼等办理具体案件的工作以外，还有大量的对侦查活动、审判活动、刑事执行活动的法律监督工作，不能简单地按照一个模式来界定检察机关的办案行为。我认为，可以将检察机关“办案”理解为：检察官依据法律规定，行使法律监督职权、履行法律监督职责的业务活动。有的地方将办案分为实体性办案和程序性办案，值得借鉴。
在考核方案确定上，要立足检察业务实际，遵循合法性、科学性、可操作性等原则，结合检察官基本素能、司法责任确定、年度考核内容等要求，明确绩效考核的任务、基本原则、考核对象、考核工作组织、考核内容、考核标准制定、考核方法、考核程序、考核结果运用等，为绩效考核活动统一有序开展确立基本遵循。最高人民检察院近日印发的《最高人民检察院机关检察官业绩考核办法（试行）》（以下简称《考核办法》）对最高检机关的检察官业绩考核内容、方法程序和结果运用作出规定。考核的内容包括检察官办理案件和其他检察业务的工作量、质量、效率、效果等情况。《考核办法》对地方各级检察院也有积极的参考借鉴作用。
在考核实施过程中，要坚持综合评价，对工作数量、质量、效率、效果等方面进行全面考核；要坚持客观公正，避免主观随意，增强考核公信；要坚持简便易行，依托信息技术手段，努力做到操作便捷，避免过于繁琐，减轻考核负担；要坚持统筹考虑，注重考核结果在检察官等级晋升、交流任职、评先评优、绩效奖金分配、检察官惩戒和退出员额等方面的应用。
在考核主体设定时，一方面，要遵循干部管理权限的相关规定，根据中央关于省以下地方检察院人财物统一管理的相关政策，区分对各级院检察长、其他领导成员和检察官的考核权限。另一方面，按照集中统一和发挥部门作用的思路，可考虑在各级检察机关设立检察官考评委员会，负责统一组织对检察官的绩效考核；同时，在各业务部门成立业绩考核小组进行初评，受考评委员会的领导，充分体现“管人与管事相统一”的原则，保证考核结果真正体现办案效果。
在完善检察官绩效考核机制的过程中，要充分考虑不同层级、不同地区检察机关的差异。不同层级的检察机关承担着不同的检察职能，不同地域的检察机关在办案数量、工作重点、队伍状况等方面也存在较大差异。同时，不同的业务部门职责差异也很大。因此，在确定考核制度的时候，要在考核内容、考核标准上，体现出层级差异、地域差异和部门差异。对于承担指导功能较多的最高人民检察院和省级检察院，要更多突出办案领导和指导职能；对于承担一线办案功能的地市级检察院尤其是县级检察院，要充分考核办案数量、效率和质量。对于办案一线部门，要围绕办理具体案件情况确定考核内容，对于法律监督部门，要围绕监督事项和效果确定考核内容。
3、如何实现领导干部办案制度化、常态化？
主持人： 如何建立检察机关领导办案机制，推动和实现领导干部办案制度化、常态化？
李翔： 检察机关可依托全国检察机关统一业务应用系统建立计算机分案机制，将检察长、副检察长纳入分案范围，对检察长、副检察长办案实行系统留痕。通过系统设定，计算机在分案时主要分配普通程序案件，特别是优先分配重大、疑难、复杂案件给检察长、副检察长，确保办案不走过场。特别要防止领导办案转移问题，名义上是领导办案，而实际上都是由其他办案人员具体处理办案事宜，这样导致直接加大其他员额制检察官的办案工作量，未能从根本上解决人少案多的矛盾。应着重从建立健全体制机制入手，确保入额领导干部办案的制度化和规范化。制定入额领导干部办案规定，明确提出入额领导干部办案的硬性要求，并对办案数量、办案类型等进行细化，特别是明确重点办理重大、疑难、复杂案件和重要监督事项。
对此，上海市检察院的做法可资借鉴：
一是对员额内领导干部的范围以及办案的涵义、数量、种类、统计办法、办案形式、考核办法等作具体规定，明确了“办什么案”“怎样办案”“办多少案”。
二是健全内部监督。运用信息化平台，通过案件分配、办案流程监控等加强员额内领导干部办理案件流程管理和节点控制，对案件办理做到全程留痕；推行司法档案管理制度，对具有司法办案主体资格和从事具体司法行为的检察人员包括员额内领导干部全部建档。
三是强化督察指导，可由省级检察院组织进行。四是做好评价通报。通报采取书面通报和表格通报相结合的方式进行，书面通报包括本院员额内领导干部办案数量、质量、效率、效果等总体情况及存在的问题，并附办案情况通报表。
杨其江： 2017年6月，江苏省检察院制定了《江苏省检察机关检察官办案绩效考核量化规则》，明确入额院领导和部门负责人的办案量，基层院、设区市院担任部门负责人的检察官每年办案量应当不低于本部门检察官平均办案量的50%。基层院检察长每年办案量应当不低于本院检察官平均办案量的5%，其他入额院领导应当不低于本院检察官平均办案量的30%；设区市院检察长每年办案量应当不低于本院检察官平均办案量的5%，其他入额院领导应当不低于本院检察官平均办案量的20%。关于本院检察官平均办案量的计算，考虑到案件种类多、类型复杂，应当根据入额院领导分管的业务，以实体性办案为计算基准确定办案量。
为推进和实现领导干部办案制度化、常态化，在考核方式上，可以构建两项机制，增加各级院领导干部司法办案亲历性。
一是建立领导干部办案情况通报及考核机制。在全省检察机关建立领导干部办案情况通报制度，每季度对入额院领导和部门负责人等领导干部办案数量、案件类型以及出席法庭数量等情况进行通报。
二是实行领导干部办案情况分级考核机制。入额院领导办案情况由上一级检察院负责考核，部门负责人办案情况由本院进行考核。设区的市级检察院每季度最后一个月25日前向省检察院政治部报送本院入额院领导的办案情况，省检察院适时通报，并在每年底组织考核。市、县两级检察院案件监督管理部门牵头负责本院入额院领导、部门负责人办案量的测算核定和定期通报工作。
刘涛： 领导干部入额后要办理一定数量的案件，并要带头办理重大复杂疑难案件，这是中央对检察官员额制改革的一贯要求。建立完善院领导办案机制，前提是要正确界定院领导办案的具体形式。我在前面已经提到，检察机关办案工作与同为司法机关的法院的办案工作有很大不同。除办案的具体形态外，法律规定检察长统一领导本院工作，在很多检察业务工作中，根据法律规定，检察长本身就在程序之中，负有审核、决定案件的职责，同时也承担相应的司法责任。一些重大案件，多是检察长或副检察长亲自统一指挥并决定。从这些特点出发，对检察机关领导干部办案的理解，至少应该包括以下三个方面：
一是作为案件承办人直接办理案件；
二是组织指挥并参与重大案件的办理；
三是根据刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，检察长、副检察长行使法定职权本身就是办案，在审核、决定案件事项中发挥着实质性的作用。这些都可视为领导干部办案的形式。
要推动和实现领导干部办案制度化和常态化，还要建立相关的配套制度。比如建立完善科学的案件分配制度，在坚持随机分案的基础上，领导干部重点办理疑难复杂案件，充分发挥业务领导作用；建立科学的考评机制，关键是要对领导干部办案有一个合理的计算方法和考评标准；完善不同层级检察院领导的办案要求，对市县两级检察院来说，应该更多地要求领导干部作为案件承办人直接办案，并在考评标准中设置相应的办案量要求，建立领导干部办案情况定期通报制度。
4、司法档案制度的具体内容和职能作用是什么？
主持人： 在员额制检察官绩效考核中，将建立司法档案制度。司法档案应当记入哪些内容？司法实践中，应当由谁负责建立司法档案？司法档案制度在办案绩效考核机制中如何发挥作用？
李翔： 司法档案制度的内容包括办案数量、质量、效率、效果、安全，履行综合业务管理职责、检查、考评等业务办案情况等。检察官一人一档，检察官本人每半年按要求登记填表后，由部门负责人审查、综合业务管理部核查，并由检察官所在部门和综合业务管理部如实记载案件质量检查、评查等情况，明确公示、异议、复核等程序，最后移交政治部干部处归档，实行集中统一管理。司法档案作为检察官考核、任职、晋职晋级、表彰奖励、司法责任认定的重要依据。真实客观反映检察官司法办案工作情况，为绩效考核提供有效参照。因此，应当按时、如实填写、移交，违反相关规定的给予纪律处分。
刘涛： 建立完善司法档案制度，是全面反映检察业务人员履职情况，深化司法责任制改革，落实检察官绩效考评制度的重要途径，可以为个人业绩考核提供基础材料。对于司法档案的内容，最高人民检察院近日印发的《最高人民检察院机关司法业绩档案工作管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）明确，司法业绩档案主要包括个人业务办理情况、接受监督检查情况、业绩评价情况、责任追究情况、业务研修情况等内容。因此，司法档案中的内容科目设置，应当充分考虑绩效考核的需要，真实全面地记录员额制检察官履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价等主要内容，具体包括个人基本情况、业务办理情况、接受监督检查情况、业绩评价情况、责任追究情况、业务研修情况，以及需要记入司法业绩档案的其他情况，从而充分发挥司法业绩档案在反映司法业绩、明晰司法责任、加强司法管理、促进依法履职中的实际作用。
在司法档案建立主体的确定方面，要正确处理好集中管理和分工协作的关系。司法业绩档案工作涉及面广，在管理上必须坚持统分结合，既要有一个牵头部门进行组织协调，又要发挥其他部门的职能作用，加强协作配合。因此，可考虑由案件管理部门负责司法业绩档案系统的日常管理，业务、人事、监察等部门依照职责提供、录入、审核、使用相关信息，技术信息部门负责系统建设和运行保障。应依托全国检察机关统一业务应用系统等办案办公系统建立司法档案信息平台，对员额检察官履职情况进行全程、全面、立体式反映。应充分发挥好司法档案的查询功能，相关信息在一定范围内公开，不同层级、不同岗位人员依照不同权限，查阅员额制检察官司法业绩档案中的数据指标、工作列表、具体内容。充分发挥好司法档案的考评依据功能，对员额制检察官开展业绩考核、评先评优、晋职晋级、员额检察官选任与退出、追究司法责任等，应当依据本人司法业绩档案，全面了解其业务办理情况，并作为重要认定依据。
杨其江： 为了加强对检察官的监督管理，江苏检察机关积极探索实践，如南通市检察机关推行“承诺书、督查书”和“业务素能表、办案业绩表、惩戒情况表”司法档案“两书三表”模板，全市347名检察官的司法档案实行一人一档，同步记录司法办案情况，实现全市司法档案建档范围、建档标准、建档内容、建档管理的“四统一”，真实客观地反映了检察官司法办案工作情况。
在各地实践探索的基础上，江苏省检察院制定出台了《江苏省检察机关检察官司法档案管理办法（试行）》，规定司法档案应当包含以下内容：
（一）检察官基本情况，包括个人基本信息、岗位经历、检察官任职情况等；
（二）司法办案工作情况，包括办案数量、办案质效等业务工作情况；
（三）案件质量评查情况，包括业务部门评查和案件监督管理部门专项评查情况；
（四）其他应当载入司法档案的情况。
案件监督管理部门是司法档案的管理部门，负责司法档案的建档、汇总、存档等工作。司法档案实行一人一档、适时归档和定期存档。相关部门应当根据承担的职能严格规范、认真负责地提供检察官履职等情况，具体职能包括：
（一）检察官基本情况由政工部门负责提供。政工部门应当在相关信息发生变动后15日内，将经确认的相关信息送司法档案管理部门予以变更。
（二）司法办案及业务工作完成情况由检察官每季度填写一次，经部门负责人审核后载入司法档案。检察官办案组承办的案件，应当将主任检察官、检察官具体办理案件情况分别载入司法档案。
（三）案件质量评查情况由各业务部门与案件监督管理部门提供。对检察官司法办案情况的评查结果由检察官本人签字确认，报经检察官所在部门分管副检察长审批后，载入检察官司法档案。
此外，要求员额检察官本人、业务部门负责人，对提供载入司法档案的相关情况准确性和真实性负责。办案绩效考核等次作为检察官职务等级晋升、绩效考核奖金发放、奖励等事项的依据。（原文载于2017年《人民检察》第19期，有删节。人民检察微信公众号）