4月21日，国务院召开常务会议，通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)，进一步开放在基础设施和公用事业五大领域上的特许经营，用制度创新激发民间投资活力。 　　但在业内人士看来，信用缺失和规则缺失是过去特许经营项目失败的重要原因，因此，仅有《办法》出台是不够的，要建立严格的保障机制，来保障社会资本的利益，这样，才能促进民间资本向基础设施领域投资的积极性。 　　酝酿已久的办法 　　经济学家观察到，这个《办法》的审议通过，即将出台，是应急之策。 　　因为此前关于制定特许经营法律法规，国家发改委已酝酿已久，曾试图以法律形式出台《基础设施和公用事业特许经营法》，并下发了征求意见稿。但因为立法周期较长，且国企改革、投资体制改革等迫切需求，最终决定由国家发改委先行制定管理办法。 　　事实上，自去年9月以来，国务院、国家发改委、财政部连发6个文件力推PPP模式。在今年1月，国家发改委法规司就已经就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》向社会公开征求意见。到此次获得国务院常务会议的通过，历时三个月，既体现了该《办法》的完善和博弈过程，又表明国务院在开放基础设施和公用事业特许经营上必要的慎重态度。 　　今年的政府工作报告也强调要“在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式”。这次国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，可以视为是对此的具体回应。 　　“我国之所以在法律形式不成熟的情况下，先出台这个《办法》，经济低迷是重要原因。”在中国人民大学经济学博士王雨剑看来，根据国泰君安研究团队发布的观点，虽然官方公布的一季度GDP增速在7%，但微观观察到的速度可能会更低一些。房地产投资拖累重工业，人民币过强损害出口，消费、出口需求全面下滑，导致经济增速下降。“在此情况下，《办法》先出台，等条件成熟后，再出台法律形式的办法。” 　　用制度创新激发民间投资活力 　　这次国务院通过的《办法》，明确鼓励和引导实施特许经营五大领域：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程，主要是基础设施和公用事业领域。 　　“境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。”《办法》规定，完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年;允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道;“严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。” 　　“此次，一些以往民资难以进入的基础设施与公用事业领域被开放，对激活经济活力大有裨益。”王雨剑表示，从一季度经济数据来看，我国的经济下行压力仍较大，在这种情况下适时进一步开放基础设施与公用事业的特许经营，让更多的民资参与到竞争中来，无疑将有利于提升经济的活力，发挥鲶鱼效应，也让一部分欠缺投资渠道的民资获得更大的投资空间。 　　实现更大的改革红利 　　专家介绍，不同类型的项目，其在运作模式和投资的收益方式上也不尽相同。具有明确的收费基础，且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营类项目，将通过政府授予特许经营权，采用BOT、TOT(转让—运营—移交)、ROT(改建—运营—移交)等方式推进。 　　而对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营类项目，将通过政府授予特许经营权、附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO(建设—拥有—运营)、TOT等方式推进。 　　另外，对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营类项目，将通过政府购买服务，采用BOT、TOT、委托运营等市场化模式推进。 　　“以往，由于民资进驻门槛较高，难以获得政策扶持，导致投资积极性不高的情况时有出现，这些大大影响了开放特许经营的实质作用。”河南大学原经济学院院长耿明斋教授介绍，该《办法》实施之后有望规避这种情况，实现更大的改革红利。“同时，开放特许经营，亦是国企改革的一种重要渠道。当前国企改革进入深水区，适时让民众参与到这一进程中来，进入国企下放的经营范围，既可大大减少改革的过渡期，又能够增加公共产品和服务供给，可谓双赢。”他说。 　　企业：观望者居多 　　在基本建设领域，地方政府是主力军。但43号文发布后，地方政府融资能力大幅受限，不能再发行城投债或者通过融资平台贷款，目前只能通过发行地方债或通过PPP模式融资。实际上，这两年，虽然办法还没有出台，但各地政府已经在基础设施建设上，多次推出了特许经营项目，面向社会资本公开。 　　自去年以来，政府力推政府与社会资本合作(PPP)，据不完全统计，到今年3月已有34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目，而社会资本面对政府伸出的橄榄枝，既高兴又担忧，甚至还有人形容为“烫手的山芋”，应者寥寥。到目前为止，真正签约的大约为2100亿元，仅占总额的1/8。 　　以华中地区某省会城市为例，今年3月份，他们面向社会公开了多个PPP工程项目，虽然这些项目比较诱人，也吸引了来自国内各大金融机构和项目建设领域企业代表共计280余人参加推介会，但不少参会企业都是持观望状态，签约者甚少。 　　当地政府介绍，为确定首批推介的这32个政府与社会资本合作成功，相关部门已进行了半年多的论证，而这些项目也是特点显著，投资规模大、带动效应强;准经营性项目占比超过70%，收益相对稳定、风险可控、易于市场化运作。可以说，这些项目既是推进PPP模式的试点性项目，更是示范性项目。 　　一位企业负责人对本报记者表示，PPP项目在建设的时候一般都存在时滞，项目投产拖得时间一般较长，并且社会资本投入后，收回投资的时间也较长，同时，这些PPP项目一般都属于公共服务项目，收益也很有限，而企业的融资成本却是比较高的。 　　更大的风险是，对于项目来说，最大的不确定性往往来自政府，企业把巨额资金投进去了，后期要是遇上政府方面的调整，对企业来说都是巨大的风险。“政府不守信用是过往PPP项目运作过程中最难防控的风险。比如，1996年修建的泉州市刺桐大桥，就是由于契约不完整，政府与社会资本产生利益冲突，最终社会资本方名流公司的投资难以收回。”上述企业负责人说，在规则方面，也没有详细的规则，大家谁也不敢趟这浑水。 　　建议：建立保障机制 　　开放基础设施特许经营，无论是对国家、对社会和对企业来说，应该是多赢的，但缺失信用和规则是过去这些项目失败的重要原因。 　　“作为一项改革与制度创新，它必然会触及到一部分人的既得利益，因此，各地、各部门在落实过程中还需解放思想，真正按照《办法》的规定，为民资参与基础设施和公用事业的特许经营扫清障碍，创造条件。”耿明斋介绍。 　　耿明斋表示，在某种意义上，进一步放开基础设施和公用事业的特许经营，也需要各方把该放的放掉，该管的管住，该扶的扶好，真正把该项改革与制度创新的红利落到实处，让国家、企业、社会共同受益。 　　针对企业的担忧，虽然《办法》要求政府根据协议给予民资必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续，严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期。但这并没有消除企业的担忧，因为在目前的《办法》上，仅是寥寥数语，具体的措施还没有。 　　对此，王雨剑认为，特许经营项目能否成功运行，其关键是政府能否树立起诚信至上、规则至上的观念，严格按照运作模式规范约束自身行为，在《办法》出台后，加快立法进程，出台法律，解决出现的问题，建立保障机制，保障社会资本的利益，“只有充分保障社会资本的利益，才能促进项目的发展。”王雨剑说。 　　“另外，还要建立起风险共担和利益共享的公司治理结构。”王雨剑说，建立完整的政府补贴机制，保证社会资本的投资回报，打消民资进驻特殊领域的后顾之忧，真正形成对社会资本的吸引力。

本文来源: 中小企业局

24.04.2015  20:20