推动预防腐败国家立法:吸收地方的立法经验

　　预防腐败的国家立法,应充分贯彻党中央零容忍的反腐理念和不敢腐、不能腐、不想腐的预防思想;充分吸收地方立法经验,将权力清单、行政责任制、行贿档案查询、两法衔接、制度的廉洁性评估等等纳入预防立法范畴。

　　8月15日,由中国反腐败司法研究中心主办的反腐败法治预防系列委托课题开题论证会在北京举行。来自中央国家机关、科研机构、高校和相关职能部门的领导、专家40余人参加了会议。会议围绕最高检立项的“反腐败法治预防国家立法研究”“人大及其常委会监督责任研究”“国有企业涉腐防控责任研究”“非公经济发展视域下的政商关系研究”等课题进行开题论证。李步云、应松年、王世洲等著名专家学者发表论证意见,全国人大常委、中纪委驻最高人民检察院原纪检组长莫文秀出席并讲话。

　　预防腐败研究要以问题为导向

　　十八大以来,反腐败斗争已经进入到一个新的发展阶段,惩治和预防腐败面临着一系列需要回答的理论和实践问题,这就要求我们用中国化的马克思主义最新成果武装头脑,认真学习、深刻领会党中央治国理政新理念、新思想、新战略,深入贯彻习近平总书记反腐败战略思想,紧密结合预防腐败的执法实践,实现预防理念、预防制度、预防方式、预防路径的与时俱进。

　　论证会认为,做好反腐败法治预防系列课题,必须发扬不忘初心、与时俱进的奋斗精神,以问题为导向,紧扣坚持党对反腐败工作的绝对领导,从体制结构和工作机制上保证党的核心领导地位,把握中国反腐与西方反腐的根本区别;紧扣坚持“人民民主专政”的国体和“人民代表大会制度”政体,体现“权力属于人民”和“人民监督权力”的社会主义本质;紧扣有利于推进法治中国建设,充分发挥党纪与国法共同治理的权力制约及其引导和规范作用,坚持纪在法前、纪法衔接,严格执纪与公正执法双管齐下,依法规范行使监督权;紧扣有利于推进四个全面战略布局、保障“十三五”规划实施,促进我国社会治理体系和治理能力的现代化。

　　明晰预防腐败的法治内涵

　　科学界定预防腐败的法治内涵,对做好新形势下的预防工作具有重要的理论和实践意义。本次论证会认为,研究预防腐败的法治内涵,首先要弄清腐败的定义,在此基础上,厘清廉政建设与预防腐败、惩治腐败与预防腐败、预防腐败与预防犯罪的关系。

　　腐败既是政治问题又是法律问题。由于腐败发生在执政党和国家机关公共权力运行之中,其侵害对象是党的执政地位和国家公共权力的纯洁性和人民性,因而反对腐败是重大政治任务;同时,腐败作为公权滥用的具体行为,直接违反国家法律,是要依法惩治的违法犯罪行为。《联合国反腐败国际公约》是一个典型的法律文本,从国际合作的视角看,反腐败一定是法治框架下的全球协同战略。而预防腐败是反腐执法部门防控、阻隔滥用职权违法犯罪行为发生的职能活动。

　　关于廉政建设与预防腐败的关系。党风廉政建设和预防腐败都是从严治党的重要内容。但前者强调的是理想信念教育、严肃政治生活,密切联系群众,保持优良传统作风;后者强调的是发挥查办案件的震慑作用,结合腐败问题查处,开展警示教育和制度建设。两者的区别是:前者的着力点是“不想腐”,后者的着力点是“不敢腐”和“不能腐”。

　　关于惩治腐败与预防腐败的关系。惩治与预防是反腐败的两个基本要素,惩治除了实现罚当其罪的刑罚价值之外,还能起到特殊的预防作用,因此,惩治是预防不可或缺的前提和基础;但惩治不能代替预防,预防是惩治执法效果的拓展和深化。通过对腐败问题产生的主客观因素的剖析,或发挥棒喝预警功能,防控腐败行为发生,或发挥办案治本功能,实现查办一案、教育一方、“亡羊补牢”、堵漏建制的法治价值。

　　关于预防腐败与预防犯罪的关系。预防腐败与预防犯罪都是国家治理的重要方面。前者是防止公共权力滥用或私用的预防概念,后者是传统的普通刑事犯罪预防概念。从历史和现实看,权力腐败与刑事犯罪往往是成正比的。一些腐败得不到有效治理的国家,社会治安问题和刑事犯罪也十分突出。二者的区别是,预防腐败以防控涉腐违法为起点,不以严格的罪与非罪来区分;预防犯罪以罪与非罪为逻辑起点,以阻隔刑事犯罪行为发生为目的。

　　加强预防腐败的国家立法

　　健全完善惩治和预防腐败的法律制度,是法治预防的重要基础。有观点认为,健全完善惩治和预防腐败的法律制度主要包括:以惩治为基本特征,融实体与程序、刑事处罚与非刑事处罚为一体的国家反腐败法或反贪污贿赂法,以预防为基本特征,涵盖执纪执法主体、公共权力主体预防腐败职能责任规范,财产公示制度、权力清单制度、现金管理制度等法律规定及与预防腐败相关的制度管理体系。

　　丰富的地方预防腐败立法,为国家立法创造了条件。有观点认为,当下地方出台的预防立法,强调了预防腐败的方针和原则,明确了预防腐败的主体和范围,规定了腐败组织机构和预防措施。但也存在对新形势、新任务、新要求反映不够充分,对预防实践中的新鲜经验探索不够到位,缺乏预防立法的前瞻性等问题。预防腐败的国家立法,应充分贯彻党中央零容忍的反腐理念和不敢腐、不能腐、不想腐的预防思想;充分吸收地方立法经验,将权力清单、行政责任制、行贿档案查询、两法衔接、制度的廉洁性评估等等纳入预防立法范畴。

　　预防腐败的国家立法必须贯彻法治与德治相结合的原则。有观点认为,必须把教育纳入预防腐败的法律规范,这是实现法治预防不可或缺的重要保证。

　　落实预防腐败的职能责任

　　落实预防腐败的职能责任,是法治预防研究的现实问题。预防腐败的职能责任主要包括党委主体责任、人大立法责任、纪委监督责任、政府监管职能责任、司法惩防责任和其他公共管理部门自控自律责任。会议重点围绕检察机关、国有企业、非公经济预防腐败的职能责任问题进行了研究论证。

　　关于检察机关的职能责任,有观点认为,在社会主义初级阶段,腐败犯罪高发多发,反腐形势依然严峻的情况下,检察机关打击犯罪这一手,在任何时候都不能放松。必须保持遏制腐败的高压态势,充分发挥预防功能,结合办案,创新工作思路,加强个案预防、行业预防和社会预防,总结腐败犯罪规律性特点,找出风险点,精准提出检察建议,推动预防立法,明确哪些可为、哪些不可为,增强查办案件的法律效果。

　　关于国有企业的职能责任。有观点认为,落实国有企业的预防腐败责任,要围绕企业领导干部用权行为、大额资金使用、重大建设事项、企业改革重组、企业干部任用等关键性问题加强制度建设,最大限度避免个人说了算,阻隔利用国家资源搞个人利益输送、采购招投标中收受回扣、企业重组破产和产权交易损公肥私的腐败行为发生;建立国企管理人员廉洁从业的行为准则、违规行为处分规则和企业管理问责机制,把企业经营、企业管理和腐败风险防控纳入法治的轨道。

　　关于非公经济的涉腐防控问题。有观点认为,十八大以来,随着一些官商勾结、权钱交易腐败案件的查处和曝光,出现了一些干部和企业家无所适从、刻意远离的现象。习近平总书记关于“亲”“清”政商关系重要论述,为预防非公经济涉腐问题指明了方向,划出了底线,只有政商边界清晰,彼此清白,各就其位,互不勾结,良性互动,才能远离腐败风险,构建绿色的政治生态和公正的市场环境,推进经济社会健康发展。

　　(作者为中国反腐败司法研究中心主任、全国检察业务专家)