盘活集体资产 增添发展活力 让广大农民共享改革发展成果
04.01.2017 10:33
本文来源: 农业委员会
近日，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）。1月3日上午，国务院新闻办公室举行新闻发布会，农业部部长韩长赋就相关问题回答中外记者提问。农业部副部长陈晓华一同出席新闻发布会。
韩长赋表示，农村集体产权制度改革是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，也是全面深化农村改革的重大任务。《意见》对农村集体产权制度改革作出了总体部署，这是农村管长远、管根本的深刻的制度创新，是今后一个时期指导农村集体产权制度改革的总纲领，对于深化农村改革、保障农民权益、形成农村经济发展新动能具有重大意义。
韩长赋介绍，目前，我国农村集体经济组织积累了大量资产。但集体资产管理面临“两个适应”问题。一是要适应健全社会主义市场经济体制新要求，通过深化改革，盘活集体资产，增添发展新活力。二是要适应城乡一体化发展新趋势，推进改革，防止农村集体资产流失，切实维护农民合法权益，让广大农民分享改革发展成果。大量的集体资产，如果不盘活整合，就难以发挥应有的作用；如果不尽早确权到户，就存在流失或者被侵占的危险。推进这项改革非常必要，非常紧迫。
党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革。党的十八届三中全会提出要赋予农民更多财产权利。2015年部署在全国29个县（市、区）开展积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点。2016年4月，习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。中央现在出台《意见》，是对深化集体产权改革系统全面的重大部署。
韩长赋指出，《意见》是农村集体产权制度改革的顶层设计。一是《意见》明确了改革的目标方向。就是要逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。二是《意见》明确了改革的重点任务。要求对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度，从2017年开始，力争用3年左右时间基本完成。在此基础上，将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，有序推进经营性资产股份合作制改革，力争用5年左右时间基本完成改革。三是《意见》明确了改革的推进原则。主要是改革要尊重农民意愿，积极稳妥有序推进，坚持试点先行、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切。四是《意见》明确了改革的实施要求。要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制。要加大对农村集体产权制度改革的政策支持和法治保障，营造有利于推进改革的法律政策环境。
韩长赋表示，农业部门将认真落实《意见》精神，确保改革扎实推进。随着《意见》的贯彻实施，农村集体产权关系将更加清晰，农村集体经济将焕发新的活力，农民财产性收入将稳步增长。
推进农村集体产权制度改革，可以促进农业发展、农民增收和农村和谐
中央电视台记者：大家都知道，我国农村三十年来围绕土地制度改革已经连续实现了多年的农业增产、农民增收，在这种情况下，为什么现在还要部署推进农村集体产权制度改革，出于怎样的考虑，思路是什么？
韩长赋：这个问题确实是大家都关心的。从全面深化农村改革的大布局来讲，农村集体产权制度改革可以说是继农村土地“三权分置”重大制度创新之后，中央部署的又一项管长远、管全局的重大改革。刚才你讲到，我们在土地上已经做了很多改革，前不久我曾经在这里介绍过“三权分置”。为什么现在又要部署推进农村集体产权制度改革？主要有三点考虑：
第一，这项改革有利于增强农村集体经济发展的活力。农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分。经过长期的发展积累，目前全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元，大体上全国的村平均近500万元，东部地区村均近千万元。这些资产是农业农村发展的重要物质基础。就像你讲的，30多年前，农村实行土地家庭承包，调动了亿万农民的积极性，解决了十几亿人的温饱和吃饭问题。现在，随着社会主义市场经济体制的建立，深化农村集体产权制度改革，明晰集体产权关系，盘活集体资产，有利于形成既体现集体经济优越性，又调动个人积极性的农村集体经济运行的新机制，更好地发展壮大集体经济，逐步实现共同富裕。
第二，这项改革有利于增加农民的财产性收入。大家都知道，农民的收入分四个方面，一是家庭的经营性收入，二是打工的工资性收入，三是财产性收入，四是各种转移性收入。这项改革有利于增加农民的财产性收入。集体资产是谁的？是归农民集体成员所有，因此农民集体成员是集体经济的主人。可以说维护好、发展好、实现好广大农民的权益是农村一切改革的出发点和落脚点。这项改革一个重要的目标就是增加农民收入。现在，一方面维护农民的财产权利越来越紧迫，另一方面农民的增收或者持续增收越来越困难。所以改革集体产权制度，把集体的经营性资产确权到户，实现农民对集体资产的占有、使用和收益分配的权利，有利于拓宽农民增收的新渠道，让农民共享农村改革的发展成果。一些先行地区，特别是沿海一些地区已经开展这项改革。到2015年底，全国已经有5.8万个村，4.7万个村民小组实行这项改革，已经累计向农民股金分红近2600亿元，2015年当年就分红了411亿元。
第三，这项改革有利于增添农业农村发展的新动能。改革农村集体产权制度，发展农民股份合作等多种形式的联合和合作，有利于激活农村各类要素的潜力，完善现代农业的经营体系，增添农业农村发展的新动能。应该说各地的实践也有这方面的经验，比如上海市闵行区梅陇镇华二村通过改革，集体年收入从2005年改革时的3300万元增加到2015年的8100万元，年均增长超过9%；再比如广东省佛山市的南海区，2015年村组78万名社员股东人均分红是5172元，占人均可支配收入的20%。所以这项改革确实意义重大，而且被实践所证明。我们相信，这项改革可以促进农业发展、农民增收和农村和谐。
构建集体经营性资产运行新机制
新华社记者：《意见》提出改革要突出重点，力争用5年左右的时间基本完成经营性资产股份合作制改革，请问为什么要聚焦于集体经营性资产，是不是这类资产存在的问题更为突出？
韩长赋：农村集体资产主要有三类，第一类是集体所有的土地等资源性资产，第二类是用于集体统一经营的经营性资产，第三类是用于公共服务的非经营性资产。这三类资产都有改革的任务，但是要分类施策。
对于资源性资产改革，中央已经有部署，就是要继续抓好土地承包经营权确权登记颁证工作，完善“三权分置”办法，保持现有土地承包关系长久不变。这方面的改革正在有序推进中。对非经营性资产改革，主要是结合新农村建设，建立探索集体统一经营的运行管护机制，更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务。
为什么要聚焦在经营性资产？当前的问题突出反映在经营性资产上，现在不少地方集体经济发展了，形成数额较大的经营性资产，如果不明晰归属、完善权能、盘活整合、创新机制，这些资产就难以在市场经济体制下发挥应有的作用；如果不尽早确权到户，在城乡一体化的进程中，这些资产再过若干年就更难说清楚归属，就有流失或被侵占的危险，对此农民反映非常强烈，要求非常迫切。所以经营性资产的改革是这次改革的重点。
经营性资产改革的重点是在清产核资的基础上，将集体经营性资产确权到户，发展多种形式的股份合作制。确权到户不是把集体资产分了，而是要明确谁有这个权利，大家来共同发展股份合作制。改革要开展清产核资、确认成员身份、搞好折股量化，构建集体资产运行新机制和收益分配制度，说到底就是落实好农民的集体收益分配权和民主监督权。应该说集体经营性资产的股份合作制改革难度也不小，特别是直接涉及广大农民的切身利益，所以需要高度重视，着力推进，这就是为什么这个文件在全面部署的同时，把重点聚焦在经营性资产改革上的原因。
使广大农民在物质利益和民主权利两个方面都有获得感
经济日报记者：我们到农村采访的时候发现，很多村民都很关心改革后自己的权利问题。请问在农村集体资产产权制度改革中，如何体现和保护农民作为集体经济组织成员的合法权益，如何让农民群众有更多的获得感？
韩长赋：我前面讲过，这项改革重要的目标就是要保障农民的集体经济组织成员权利。农民作为集体经济组织成员，权利很多，最重要是两方面：一是财产权利，包括集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权；二是民主权利，包括对集体经济活动的民主管理权利。比如知情权、参与权、表达权、监督权等。也就是说，这一次改革要使广大农民在物质利益和民主权利两个方面都有获得感。
在集体经营性资产股份合作制改革中，就保护财产权利而言有两个要点：一是完善股份权能。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，2015年，我们在29个县（市、区）开展了这项改革试点。从一年多的试点情况来看，应该说成效比较明显，农民也比较满意，下一步就要总结可复制、可推广的经验，将试点成果尽快转化为政策法律。二是实行严格保护。为防止外部资本的侵占，现阶段开展的农村集体经营性资产股份合作制改革，要严格限制在集体经济组织内部，农民所持有的集体资产股份流转要封闭运行，不能突破本集体经济组织的范围。
就保护农民的民主权利而言，一是要保障农民的选择权。要尊重农民的意愿，发挥农民主体作用，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。涉及成员利益的重大事项都要实行民主决策，比如说成员身份确认、资产股权设置等问题都得由农民群众来民主讨论决定，而不是干部决定。二是保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。不论是改革方案的制定还是具体组织实施，以及改革之后建立管理制度等，都要维护农民集体成员的监督管理权利。总的来说，要真正让农民成为这项改革的参与者和受益者。
周密设计，精心组织，确保改革有序推进、取得实效
中央人民广播电台记者：这项农村产权制度改革关系到农村的经济发展和社会稳定，农业部作为牵头部门，下一步将具体怎么实施这项改革？
韩长赋：这项改革确实是和全国各个行政村及村民小组都有关系。我开始时候已经讲到，农村集体产权制度改革涉及农村生产关系的进一步调整和完善，涉及广大农民的切身利益，涉及农村长远发展和社会稳定，另外我国地区差别比较大，情况也比较复杂，这方面工作必须加强组织领导，周密设计，精心组织。
为积极稳妥推进这项改革，中央对地方党委和政府提出了明确要求。各地要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，地方各级党委书记尤其是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。要层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求。要创造保障条件，确保这项改革事有人管、责有人负。
《意见》明确，在中央层面，农村集体产权制度改革这项工作由农业部和中央农办牵头实施。作为牵头单位，我们农业部和各级农业部门要切实负起责任，通过包括新闻发布会在内的多种形式广泛宣传中央的改革政策，也希望新闻界的朋友们帮我们共同学习领会和解读好中央的改革政策。要抓好对地方党政领导、基层干部的培训，提高他们的政策水平，增强各级干部抓好改革的自觉性、主动性和创造性，我们准备组织一批农业部门特别是搞政策的干部到基层去调查研究、指导改革。要抓紧制定农村集体资产清产核资方案，指导地方开展清产核资，夯实改革基础。要继续开展试点，在已有的29个县（市、区）的基础上，准备再选择100个县（市、区）来扩大改革试点。要推动完善支持农村集体产权制度改革的政策法律，清理废除阻碍集体经济发展的不合理规定。还要开展改革的督导检查，层层传导压力，督促落实改革责任，确保改革有序推进、取得实效。
农村集体经济组织成员身份确认，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益
中国妇女报记者：《意见》提出，在农村集体经济组织成员身份确认过程中，要切实维护妇女的合法权益。因为在目前的现状当中，在一些农村地区尤其是一些可能比较偏远落后的地区，女性权益受侵犯的现象还是有的，在此次改革过程当中有哪些具体举措？
韩长赋：这个问题非常重要，也很关键。请陈晓华同志回答。
陈晓华：体现公平和效率是解决好这个问题的一个重要方面。在农村的改革实践中，一些地方确实存在多数人侵犯少数人利益的问题。为了防止这样的情况出现，这次文件特别提出，成员身份确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，并且特别提出要切实保护妇女合法权益。实际上，这些年中央对此高度重视，在土地问题上已经有明确政策规定，在法律规定上也有明确要求。实践中，不少地方都采取措施来防止妇女的权益受到侵犯。比如，在近期开展的土地承包经营权确权登记颁证工作中，为了保证妇女的土地承包权益，明确在登记的时候，要体现共有人，也就是说，妇女在财产权益的名册上要有记载，权益要得到落实。同样，进行股份合作制改革试点，确定经营性资产股份时，也强调以户为单位，这样有利于更好地保护妇女的权益。实践中，基层都在积极探索，不断寻找好的解决办法。
韩长赋：我补充一下这个问题。刚才陈晓华同志讲了，这一项改革要确定好每个集体的成员，概括地讲就是要做到两点。第一，成员必有份。只要是这个集体经济组织的成员，通过将集体资产量化到人、确权到户，就可以获得相应的集体资产份额和权利。第二，谁是成员，农民公认。是不是成员要由集体组织的成员大家来共同民主讨论确认。我们提倡在县域范围内，出台成员身份确认的指导性意见，最后由群众来民主决定。从实践来看，应该说各地都有很多创造，基本上是把应该界定为成员的都界定了，包括保护妇女的权益。群众公认了，这项改革才能健康进行，才能够保持农村的和谐稳定。
坚持因地制宜，先易后难；坚持试点先行，由点及面
中国新闻社记者：我想就经营性资产股份合作制改革提一个问题。我国各地的农村集体经济发展水平差异比较大，如韩部长提到的，改革会触及到农民的切身利益。请问作为农业部门来说，如何推进这项改革？
韩长赋：正像你说的，中国地区差异很大，农村集体资产的情况也比较复杂，所以推进这项改革总的考虑是要积极稳妥，尤其是要稳，要稳步推进，稳慎开展，使这项改革健康进行，保持农村社会稳定。
从农业部门来讲，根据中央文件的要求，我们在推进这项改革当中主要是把握两点：第一点，坚持因地制宜，先易后难。改革要从当地的实际出发，改革首先在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达的村来开展，因为这些地方集体资产多，农民改革的呼声也高。从全国情况看，目前的改革主要集中在东部发达地区。第二点，要坚持试点先行、由点及面。农村集体产权制度改革关乎广大农民群众切身利益，各地情况十分复杂，所以要试点先行。中央明确，2017年在继续搞好原有试点的基础上，进一步扩大试点范围。各省（市、区）也可以按照中央的要求，根据本地实际自主安排一些试点，通过试点探索经验来逐步推开。
文件里设定3年和5年这两个时间表，3年左右搞完农村集体资产清产核资，5年左右搞完农村经营性资产确权到户和股份合作制改革，就是考虑到这项改革比较复杂，所以要由点到面来实行。我们相信，通过各地的不断试点，无论是我们的干部还是我们的农民群众，都会通过实践来学会适应这项改革，并且在改革之后能够建立起好的运行机制。
由群众来选择和决定集体资产股权管理模式
第一财经日报记者：我有两个问题：第一，在推进经营性资产股份合作制改革方面，股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，请解释一下不提倡调整的原因。第二，《意见》中提到探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，但是可以在本集体内部转让或由本集体赎回。为什么要限定这样的退出范围呢？由于不存在这样的交易市场，其有偿交易的价值又应该如何来体现呢？
陈晓华：这位记者提出的问题确实也是改革中群众比较关注的问题。在实践中，股权管理主要有两种形式或者说两种模式。一种是动态管理，也就是说能够在一定时期内随着人口的增减而调整股权或者份额。第二种是静态管理，也就是说，生不增、死不减，保持稳定。在确定管理模式的时候，很重要的就是要由群众来选择和决定。从现在已经开展的改革和已经进行的试点来看，多数地方或者说多数老百姓是选择静态管理模式的，不以人口的增减和变动，而随时去调整股权关系。广东佛山市南海区搞股份合作制改革已经搞了20多年，到今天为止，仍然是限定在社区内，他们的说法就叫做“确权到户，户内共享，社内流转，长久不变”。从中央安排的29个县试点来看，有24个县是选择的静态管理的模式，不随人员的变动而随意调整。所以从这一点上看，应该说是多数群众的选择。同时从制度设计上来看，农民的几项基本权利应该相互衔接，农民的土地承包关系要求保持稳定并长久不变。正因为这样，所以中央提倡不以人口的变动而随时来调整股权。当然，是选择动态还是选择静态，那要由群众来最终决定。
关于刚才说到流转范围的问题，流转范围的确定也好，运行规则的制定也好，最为重要的就是要有利于保护农民的基本权利，包括财产权利和民主权利。大家都知道，农村集体经济组织和其他经济组织有很大的不同，按照法律规定，它的财产属于成员集体所有。同时，农村集体经济还有一个很大的特征，就是它的社区性，主要表现在土地等基本生产资料集体所有。针对这种特殊性，为了保护农民的利益，特别是防止外部资本的侵占，文件明确两点：第一，改革的范围严格限定在集体经济组织内部；第二，股权的流转不得突破集体经济组织的范围。这两点规定非常重要，现阶段也是符合农村实际的。
明确农村集体资产清产核资的范围、任务和责任，力争3年基本完成
农民日报记者：《意见》提出，力争用3年左右的时间基本完成全国农村集体资产清产核资。全国有50多万个行政村，490多万个村民小组，清产核资工作如果3年完成，工作量非常巨大，请问这项工作应该如何具体来开展？
韩长赋：这个问题很重要。集体资产清产核资是集体产权制度改革的一项基础性工作，也可以说是前提。因为如果集体家底不清，就很难来推广这项改革，也很难再来确权到户搞股份合作制改革。这项工作具体怎么搞，请陈晓华同志回答。
陈晓华：正是因为考虑到这项工作的重要性和艰巨性，所以，中央提出力争用3年左右时间基本完成清产核资。为了保证这项任务的顺利完成，中央明确了3点：
第一，明确清产核资的范围。乡、村、组农民集体所有的资源性、经营性、非经营性资产都要进行清产核资。由于集体资源性资产的清查确认工作，有的已经完成，比如说，现在集体林地确权面积达到了99%，集体土地所有权确权登记率达到了97%，承包地实测面积已经达到了12.5亿亩，确权面积达到8.5亿亩。整个工作正在有序推进。
因此，这次的重点主要是查三个方面：一是还没有承包到户的集体资源性资产，二是集体统一经营的经营性资产，三是债权债务等。要把这几个问题搞清楚，一方面是为了保证确权到户，另一方面是为了保证加强管理，防止集体资产的流失。
第二，明确清产核资的任务。具体来讲主要就是要查清资产，理清债权债务，建立健全资产管理台账和相应的管理制度，加快建设农村集体资产监管平台。
第三，明确清产核资的责任。这项工作由省级人民政府按照中央的总体要求来统一部署，县和乡镇要组织实施好，制定相应的工作方案，明确相应的工作责任，以确保任务的完成。当然，农业部作为牵头部门，也要搞好工作的指导。
在这个过程中，我想特别强调一点，整个清产核资过程都要尊重农民的意愿，组织农民参与，接受农民监督，得到农民认可。
总结基层创造，使集体积累和农民收入不断增加
中华合作时报记者：《意见》提出多种形式发展集体经济，其中也包括支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前、产中、产后农业生产性服务，请问在这方面有哪些措施？
韩长赋：我们将用3到5年的时间来完成清产核资和集体资产折股量化到户，建立起股份合作制的运行新机制。新机制建立以后，一个重要的目标，就是要使它能够不断地来增加农民的财产性收入；另一个重要的目标，就是要不断地来发展壮大集体经济。从发展集体经济这方面来讲，目前各地有不少探索，比如有的村用未承包到户的集体“四荒”地等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；有的集体经济组织利用独有的生态环境和人文历史资源来发展休闲农业和乡村旅游，这既可以增加农民的收入，也可以实现集体增收；有的集体经济组织利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，通过出租或者是入股的方式来增加集体收入。再比如还有一些地方整合利用集体积累资金、政府给予的帮扶资金等，通过入股或者是参股农业产业化龙头企业，或者通过村企联手开发的方式来发展集体经济。也包括你说的通过为农户和其他的生产经营主体提供产前、产中、产后的服务，实现农产品价值链的延长和增值，增加农民的收入，同时在这个过程中集体也会得到一些收益。
总之，各地有很多的创造，我们在推进改革的过程当中也要总结这些创造，真正通过改革使农民收入不断增加，农民的钱包不断地鼓起来。同时，集体的积累、集体的收入也逐步增加，为农民群众服务的能力能够不断地增强。
本文来源: 农业委员会
04.01.2017 10:33