《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》学习辅导百问——审计解读

　　 37．如何强化对行政权力的制约和监督？
　　
　　依法对行政权力进行科学有效的制约和监督，是提升各级政府及其工作部门依法履职能力、加快建设法治政府的必然要求。党的十八届三中全会要求强化权力运行制约和监督体系，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。《决定》在此基础上，再次强调“强化对行政权力的制约和监督”，并提出了几方面的具体要求。
　　第一，加强行政权力运行制约和监督体系建设。随着我国民主法治建设的不断推进和反腐败力度不断加大，行政法律体系不断完善，行政权力制约和监督体系已初步建立起来。但由于监督主体的多元化，监督对象和监督内容的广泛性和复杂性，以及监督方法的多样性，现有行政权力制约和监督体系的实际运行效果与全面推进依法治国的要求相比还存在一些不适应和不完善的地方，监督的力度和效果有待进一步提升。行政权力运行制约和监督体系建设是一项系统工程，涉及党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各个方面，必须充分发挥各监督主体的作用和积极性，科学设定监督职责，严密监督程序，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。
　　第二，加强对政府内部权力的制约。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。一要加强对权力集中的部门和岗位的监督制约。近年来的反腐败实践证明，财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等领域权力比较集中，极易导致权力滥用和失控，产生腐败行为，必须实行分事行权、分岗设权、分级授权，将一个部门内集中于一个人的权力分解为多人行使，将重点岗位的权力分解到多个岗位，将集中于某一层级的权力分解到多个层级，合理划分和科学配置各部门、岗位的权力和职责，实现对权力的适度分解和相互制衡。要严格实行轮岗制度，对在权力集中的部门和岗位工作达到规定期限的，调换职位、岗位任职，降低因长期任职于同一部门、岗位而受人情、关系影响的可能性。要强化内部流程控制。当前，公共资源的配置包括上下级的监控在很大程度上是通过内部审批的方式来实现。内部审批中裁量权过大、随意性强、程序不规范、不透明等问题还比较突出。因此，应当结合内部审批特点，建立规范内部审批的制度规范，防止内部审批环节的漏管失控。二要完善政府内部层级监督和专门监督。改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度，及时纠正违法或不当行政行为，加大对行政不作为、乱作为的问责追责力度。三要完善纠错问责机制。健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式，划清不同责任之间界限，对涉嫌犯罪的，除追究其党纪政纪责任外，还要依法追究其刑事责任。要健全问责程序，明确立案、调查、拟定处理意见、审批、送达、执行等各个环节要求，提高问责纠错效率，坚决查处滥用权力、以权谋私等腐败问题。
　　第三，完善审计制度。适应全面深化改革的要求，通过修订审计立法和改进审计工作制度，不断完善审计制度，保障审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。要加大审计力度，科学制定审计计划和审计方案，整合审计资源，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。要强化上级审计机关对下级审计机关的领导，创新管理方式，强化审计计划统筹协调，健全管理、检查和考核机制，落实工作报告、述职等制度。要探索省以下地方审计机关人财物统一管理，充分发挥审计监督作用。要推进审计职业化建设，完善符合审计工作职业特点的审计人员管理制度，建立审计人员任职资格管理和职业保障制度，完善审计职业教育培训体系，大力提高审计队伍能力和审计人员素质。

　　 38．为什么要探索省以下地方审计机关人财物统一管理？

　　《决定》提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，这对于完善审计制度、加大审计力度、确保审计机关依法充分行使职权具有重要作用。
　　审计监督是行政权力监督体系的重要组成部分。党的十八大提出，要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。党的十八届三中全会要求，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。习近平总书记强调，要发挥好纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。我国审计法规定，地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下工作，审计业务以上级审计机关领导为主；地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。近年来，审计署及省级审计机关不断加强对下级审计机关的业务领导，组织了政府性债务审计、社会保障资金审计、中央宏观政策落实情况审计等全国性或全省性的重大项目审计，取得显著成效。同时，积极推进地方审计队伍专业化建设，参与下级审计机关负责人的任免及考察等工作，推动加强了地方审计队伍素质和能力的提高。但鉴于目前的管理体制，地方审计机关人财物实行属地管理和保障，审计机关受多方面因素制约，审计监督作用难以得到充分发挥。
　　强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理，即在现行地方审计机关双重管理体制下，强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障方面实行统一管理，这对于充分发挥审计监督作用，提升行政权力运行的法治化、规范化水平十分必要和迫切。一是有利于维护国家经济安全。实行集中统一领导，可以使上级审计机关把握全面情况，也有利于基层审计机关从宏观和全局层面审视问题、实施审计，及时发现各环节各领域的风险隐患。二是有利于推进反腐倡廉建设。地方审计机关人财物由属地保障，在查处腐败案件中容易受到当地领导和部门的制约、干扰，有的甚至要求隐瞒或者虚报情况。领导干部经济责任审计由同地同级别审计部门实施，监督效力大打折扣。目前上级财政各类专项资金点多、线长、面广，专项资金的使用通常在基层，一些环节虚报冒领、截留挪用甚至贪污侵占问题较为普遍，仅仅依靠上级审计机关的监督远远不够，而各级审计机关分段监督，会留下很多执行财经法纪的漏洞。实行集中统一管理，可以有效排除地方和部门的不当干预，形成强有力的监督链条，提高查办腐败案件的效率和效果。三是有利于保持审计的独立性。《决定》提出，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。集中管理，使基层审计机关的财务、人事等不受当地制约，能够有效提升审计队伍专业素质，切断审计机关与被审计单位的经济联系，及时客观公正地反映问题、公开结果。四是有利于整合审计监督资源。目前，全国9万多名审计人员中，有7万多名（约占80%）分布在2000多个县市，大部分县级审计机关行政编制为15至20人，有的不到10人，难以形成有效的审计力量。实行集中统一领导，可以科学调配审计力量，统一步调、统一行动，发挥监督合力，监督检查中央政策措施落实情况，更好实现审计监督全覆盖。