运用政策杠杆撬动粮食烘干建设

— 对泰州市粮食烘干服务中心建设情况的调查与思考

泰州市粮食局  戴道友

民以食为天，食以粮为本。粮食烘干是保障国家粮食安全的必然要求，是构建现代农业产业体系的重要基础，是促进农民增收的重要途径。2015年中央“一号文件”明确提出：“抓好农业生产全程社会化服务机制创新试点，重点支持为农提供代耕代收、统防统治、烘干储藏等服务”。近期，我们对泰州市粮食烘干建设的实践进行了实地调查分析，针对存在问题作了一些探索思考。

一、时代动因

调查发现，促动泰州市大规模实施粮食烘干建设的内生动力，主要源于形势所迫、问题倒逼、责任担当。

一是维护粮食安全的必然选择。 粮食安全是国家安全的重要组成，也是关系国计民生的重大战略。为有效破解危及国家粮食安全因素增多的时代课题，2013年的中央经济工作会议，史无前例地把“保障国家粮食安全”摆到工作首位。近年来，我市粮食连年丰产增产，为经济社会快速平稳发展奠定了坚实基础，但粮食安全仍有隐忧，面临的形势依然严峻。生产成本“地板”不断抬高，而农产品价格遇到“天花板”，种粮比较效益开始下降，严重影响农民种田的积极性。可用资源和生态环境对粮食生产的双重制约逐渐显现，农田面积减少，耕地质量退化，土地长期高负荷运转难以休整，使得支撑粮食增产的力量在消减，粮食增产的难度在加大。随着工业化、城镇化的发展，全市农村劳动力转移率已经超过70%，人均耕地面积不到0.9亩。另外，我市位于长江下游北岸，水资源看似丰富，实际人均也只有404立方米，河湖水面缩减严重，水质型缺水矛盾日益加剧，粮食安全的基础比较脆弱。同时，粮食在收获、储存、运输、加工等环节的大量损耗，也是粮食安全的一个严重隐患。地方政府和粮食行政主管部门必须认清形势、主动应对，切实承担起维护国家粮食安全的重任。

二是国家政策导向的强力驱动。 2004年以来，连续12年中央一号文件聚焦“三农”，出台一系列强农惠农政策，持续加大烘干机购置补贴力度。国家《粮食行业十二五发展规划》明确：“要加强粮油仓储烘干设施建设，新建和改造一批烘干设施。”国家发改委印发《关于2013年专项规划审批计划的通知》，启动实施“粮安工程”的规划和建设。国家农业部也发布了《关于大力推进农机社会化服务的意见》。2005年，江苏省将粮食烘干机纳入农机购置补贴，2010年专门利用中央农资综合补贴，通过政府采购方式，支持产粮区42个中心粮库配置粮食烘干设备。这些惠农稳粮政策的不断出台、持续发力，推动了我市粮食烘干建设的快速发展，但烘干设施的配置规模、烘干能力和覆盖范围等，还远不能满足售粮农民的烘干需求。现阶段国家更加注重调结构、补短板、惠民生，适时启动粮食烘干建设，既符合国家稳增长、调结构的宏观经济政策，也顺应农业生产方式转变、粮食生产转型发展的趋势，政府部门应当顺势而为、善作善成。

三是实施节粮减损的现实需要。 在我国粮食生产过程中，一方面是各级政府、农业部门为粮食增产想尽办法，政策、科技齐发力，终于告别粮食短缺时代；另一方面，粮食损失浪费现象大量存在。据国家农业部测算，一般年景因气候潮湿、来不及晒干或未达到安全储存水分，出现霉变和发芽变质的粮食损失可达粮食总产量的5%。按此比例，我市2013年粮食总产量326.7万吨，仅粮食损耗就达16.34万吨，按当年亩产量1029.9公斤计算，相当于15.86万亩良田的年产量。如果损耗每降低一个百分点，就相当于净增加3.17万亩耕地。若按每人每天食用1斤粮食计算，可供89.5万人一年的用量，数量十分惊人。我市气候具有明显的季风特征，稻麦收获期常常出现连续阴雨天气，收获后的粮食含水率高，如不及时干燥，就会霉变、发芽进而造成损失，因而迫切需要加强粮食烘干建设，彻底改变靠天吃饭的被动局面。尤其在粮食增产潜力逐渐消解的情势下，烘干减损就是丰产增收，烘干减损就是开发无形粮田。

四是建设现代农业的重要指标。 农业机械化是农业现代化的重要标志。粮食干燥现代化与田间作业机械化都是农业现代化的重要组成部分。没有粮食烘干这一环，农业机械化、现代化就不是一个完整的体系。近年来，我市农业规模化生产发展迅猛，全市土地流转面积73.5万亩，家庭农场发展到3089家，年签订粮食订单已达33.5万亩，土地规模化经营必然带来农民集中售粮，烘干设备的配备十分迫切。目前我市综合机械化率79%、粮食收割机械化率90%，而烘干机械化率仅有3%左右，相比日本、美国等发达国家粮食干燥机械化95%以上的水平，差距太大，与实际烘干需求严重不匹配，已经成为我市农业现代化发展的重要瓶颈。以2013年为例，全市粮食日烘干能力为2580吨，其中国有粮食仓储企业2156吨，农机合作社和粮食加工企业424吨。若2013年生产的326.7万吨粮食全部采用烘干，以夏秋两季共40个工作日计，需要装机容量8.17万吨，还缺7.9万吨。现有装机容量仅能烘干年产粮食的3.2%，这与农业现代化发展要求很不相称。泰州是国家现代农业示范区，具有良好的农业基础和自然禀赋，完全有条件也应该补上短板，推动大型现代化农场的出现，推动农业生产全程机械化，推动传统农业向现代农业转变。

二、基本做法

新常态孕育新机遇，新常态催生新动力。为适应新常态下的新形势新要求，市粮食局先后多次向市委市政府汇报粮食烘干建设的动因、设想及建议，引起有关领导的高度重视。2014年初，市政府相继下发《2014-2016年为农服务三年工作方案》和《关于推进全市粮食烘干服务中心建设的意见》，出台专门扶持政策，绘制三步走路线图，明确由粮食部门牵头，在全市范围启动实施粮食烘干服务中心建设，为实现粮食生产全程无忧提供了重要保障。

一是调研取经，高点启动。 为积极应对经济增速放缓、城镇化进程加快、资源环境硬约束对粮食安全带来的冲击和影响，泰州市决定把粮食烘干建设列入为民办实事重点工程，摆上经济社会发展的突出位置。针对烘干服务中心建设时间跨度长、涉及部门多的实际，市政府成立了以分管市长为组长和粮食、发改、财政、农机、国土、规划等部门负责人为成员的领导工作小组，协调办理烘干中心建设设计、规划、环评、安评、消防和立项审批等相关手续，全面负责烘干设施的布点规划、建设选址、设备选型、配置规模及日常维护和服务。为准确掌握实情、把握发展趋势，市粮食局抽调专门人员，先后三次赴东三省、南通、苏州和台湾等先进地区学习考察，联合农业部门对全市粮食规模化种植和全社会粮食烘干设施布点情况进行调查摸底，为高起点规划、大规模启动建设方案奠定了坚实基础。

二是统筹规划，优化布局。 坚持立足泰州实际，科学制定发展目标。在建设思路上，按照统筹布局、规模适度、便民售粮、分步实施的原则，积极顺应规模化生产发展趋势，制定切实可行的粮食烘干中心建设规划。在空间布局上，着眼城乡空间结构均衡，综合城镇发展规划、农业产业布局和粮食基地建设等多重因素，在行政区划内统筹兼顾，确保建设规划布点均衡、科学合理。在选址布点上，融入“十二五”粮食流通发展规划，综合区位发展、粮食购销、交通运输等条件，通盘考虑粮食基础设施现状，审慎确定不同产粮地区的建设重点，优先将烘干点设立在粮食产量大、交通便捷、粮库功能齐全的区域。在认真听取意见建议、充分设计论证的基础上，最终在全市布局了60个建设点位。

三是政策支撑，梯次推进。 《意见》明确，新购粮食烘干机，采取政府招标或团购形式，从省农机购置名录内采购，设备款除国家农机购置补贴外，全部由市和县（市、区）两级财政给予补助；农机购置补贴资金，优先支持粮食烘干服务中心建设；烘干机房及附属设施建设，充分利用存量建设用地，确需新增用地时，国土部门优先批准；粮食烘干用电，执行农业生产用电价格等，为推进烘干服务中心建设创造了很好的政策环境。依据总体规划，市粮食局制定了年度目标方案，计划每年新建粮食烘干服务中心20个、新增日烘干能力3000吨，逐年建设、梯度推进。到2016年底，新建烘干中心60个，新增日烘干能力9000吨，总装机容量达到1.2万吨左右。去年，全市投入4500多万元，首批烘干服务中心全部建成并投入使用。秋粮收购期间，国有粮库以非营利为理念，为农烘干稻谷2.26万吨，产生了很好的社会效益。

四是考核推动，跟踪督办。 为确保粮食烘干服务中心建设落实到位、规范运行、诚信服务，2014年3月，市人大常委会专题听取和审议了市政府为农服务三年方案。之后，市人大及相关工作机构依据目标计划，分阶段组织督查。去年督查审议了《意见》落实及《方案》实施情况，今年初又召集政府和相关部门主要负责人，逐个听取方案启动实施的情况报告，提出督办意见。年底询问三年方案中期完成情况，明年底将听取建设情况汇报。市政府也把粮食收储、烘干建设纳入年度工作目标考核体系，明确目标值，提高权重比，增强推动力。同时，建立挂钩联系制度，把粮食烘干服务中心作为一项保障民生工程，深入建设点位督查推动，确保建设项目顺利实施。

在政策杠杆的有力撬动下，我市粮食烘干服务中心应运而生、稳步推进，为粮食生产持续稳定高效发展发挥了积极作用，为粮食安全保供增添了一份重要保障。实践表明，烘干机的使用，既解决了农民最迫切的晒粮难问题，又节省了农业劳动力；既提高了粮食部门为农服务的能力，又提高了国有购销企业掌控粮源的能力；既完善了国有仓储企业的功能，又带动了社会资本的投入；既促进了粮食减损增产，又促进了粮农持续增收；既推动了农业全程机械化的进程，又推动了传统农业向现代农业的转变。

三、现存问题

一是成本高、效益低。 从投入成本看，以泰州国家粮食储备库为例，新建一座300吨／日低温循环式烘干机，设备采购320万元，剔除政府购机补贴，企业自身承担土建、配套设施及天然气连接等280多万元。从经济效益看，我市夏季小麦的有效烘干期为15-20天，秋季稻谷的有效烘干期为25-30天，一台日烘干200吨的粮食烘干机，水分在23%以下的小麦，有效烘干量大约在2000-3000吨；水分在25%以下的稻谷，有效烘干量在4500-6000吨；全年夏秋两季的烘干量6500-9000吨。如果全年按照8000吨烘干量计算，烘干运行成本约66元／吨，而国有烘干服务中心烘干收费仅为65元／吨，与运行成本相当，投入基本没有回报。从自身财力看，粮食企业属于微利企业，只有“刀片利润”，自身积累非常少；去年全省大规模实施危仓老库维修改造，国有粮食企业又自筹30%以上的维修资金，企业自有资金更加紧张，没有财力投资建设烘干中心。从成本和效益的角度考虑，粮食烘干机投资大、使用时间短、投入回报低，企业自主购买的动力不大。

二是制约多、推广难。 对企业和农户来说，制约粮食烘干建设的因素有很多。一是政策所限。现行烘干机购置补贴对象，主要是农民个体、家庭农场、农民专业合作组织等经营主体，而国有粮食企业和粮食加工企业、粮食仓储物流企业购置烘干机却不在补贴范围，这在一定程度上影响粮食烘干机的发展。二是购买力不足。由于一次性投入大，一般家庭农场、种粮大户很难筹集资金，而农村金融业发展滞后，农民贷款难的问题还没有从根本上突破，直接制约了烘干机的推广。三是机具占地难。粮食烘干设备属于长效大型设备，对库房建设、电力配置均有较高要求，而农机具库房建设和经营用地审批难的问题，也成为制约烘干机发展的一大因素。四是机具操作要求高。不同的粮食品种对烘干要求不同，我市主产小麦、水稻，烘干需求以水稻为主，这需要专门的技术人员按技术规程操作。同时，烘干机的维修保养也有较高要求，一般种田散户发展烘干机并不现实。

三是配置不平衡、 机制不完善。 近几年，由于财政资金的扶持引导，粮食烘干得到快速发展，目前全市已有23家粮库配置了烘干设施，应对自然灾害、保粮稳粮的能力显著提升。而一些粮食加工企业、家庭农场和农机合作社考虑到有政策补贴，也争相上马烘干项目，造成烘干机分布不均。有的区域，几公里范围内聚集了多家烘干点，作业能力过剩，出现了重复建设和资源浪费现象；有的由于技术培训不到位、操作人员不熟练或运营成本高等因素，烘干设施开工不足、利用效率不高。从运转使用情况看，配置的烘干机单台烘干量都在12吨以上，适用于收储、加工企业和家庭农场，而一般农户所产的粮食通常不够一仓，需要和其他农户的粮食掺在一起，由于各家粮食的水分、品种和品质等不尽相同，烘干时很难实行统一控制，因而一些农户不愿送粮烘干。

四、政策建议

烘干设备是粮食安全储存的基础设施，也是政府确保粮食安全、保障国计民生、实施宏观调控的有效载体。希望政府部门从深化改革入手，创新体制机制，运用政策杠杆，持续用力、久久为功，为经济社会健康发展提供有力支撑。

一要坚持规划引领发展。 今年是“十二五”规划的收官之年，是深入推进粮食流通改革转型的关键之年，也是编制“十三五”粮食流通发展规划的启动之年。建议政府有关部门结合新一轮发展规划修编，依托现有仓储设施和规划新建库点，综合区位条件、交通优势和辐射范围，充分考虑收纳、储备功能，依据粮食商品量和收购量，突出承担省级和地方储备粮承储任务这个重点，进一步修订完善规划布局，有效集聚各种资源要素，引领带动粮食烘干中心建设良性发展。近期国家将加快推进1000亿斤粮食仓储建设，第一批400亿斤中央投资项目已经开工建设，省财政支持的2015年粮食仓储基础设施建设项目即将启动，要抓住机遇、跟进配套，同步推进粮食烘干建设。力争通过几年的努力，建成与全市粮食规模生产基本相适应的粮食烘干服务体系，为粮食安全保驾护航。

二要改进农机补贴政策。 烘干机具是服务农业发展和粮农的公益设施，购置、养护、使用都应纳入政府农补预算。建议政府：一是在继续实施农机购置补贴政策的基础上，向粮食主产区、粮食烘干普及率低的区域倾斜，适当提高烘干机购置补贴比例，补贴办法可由原来补给生产企业变为直接补给购机主体，防止不良厂商私抬价格、套取资金，提高政府补贴的精准性；二是逐步扩大政策实施范围，把国有粮食购销企业和达到要求的粮食加工企业、粮食仓储物流企业纳入补贴范畴，把粮食烘干中心建设列入农业发展扶持目录。因为在国有粮食购销企业投建烘干设施，具有得天独厚的优越条件，不仅可以利用闲置土地和现有设施，解决土地难题，减少流通环节，完善粮食产业链，提升粮食企业的综合效益，还有利于烘干规模化和设备利用率，有利于大批量粮食应急处理，有利于国有资产管理，有利于国家掌控粮源，有利于粮食技术人员运用所掌握的烘干、储备、检测方面的专业知识，确保国家粮食安全。三是增设烘干作业补贴，补贴额度依据粮食烘干量、修缮维护设备的成本确定，解决粮食烘干经营主体的后顾之忧。四是对市场化运作的农机专业合作社和粮食加工、仓储物流等营利企业，则利用国家农机具补贴政策进行引导。

三要 放大财政支撑效应。 粮食是弱质行业，烘干是微利服务，离不开政府之手的扶持。但从长远看，一味依赖政府高投入既不现实、也难持久，需要积极探索新形势下粮食烘干服务新模式。要充分运用财政资金引领农业发展方向，重点投向生产关系中的新趋势，促进传统农业生产方式转变。加快建立投入稳定增长机制，无论财力多紧张，都要确保粮食的投入只增不减；进一步优化财政支出和固定资产投资结构，倾斜支持粮食烘干建设。建立健全以政府投入为引导的多元化投入机制，吸引更多的工商资本和民间资本，促进投资主体多元化。对于政府主导、财政支持的公益性烘干项目，可采取购买服务、政府与社会资本合作等方式，引导企业和社会组织参与建设、管护和运营，发挥政府投资撬动社会投资的最大效用。鼓励已有烘干设施的企业、农机合作社和种粮大户等为周边粮农开展有偿服务，提高烘干设施使用效率。加快农村金融业改革进程，完善农机金融支持机制，鼓励涉农金融机构创新业务模式，增加金融品种和金融工具，尽快出台烘干机贷款业务支持办法，从资金、保险等环节入手，有效破解购机用户贷款难问题。

四要强化公共服务职能。 粮食部门是粮食收购市场的主体，推进粮食烘干服务，减少粮食损失，促进农民增收，保障粮食安全，是粮食部门义不容辞的责任。对建设粮食烘干服务中心这样利国利民的实事，粮食部门一定要抓在手上、落到实处。要把烘干服务中心建设和使用情况，作为年度粮食工作目标进行考核，促进各地增加对烘干建设的投入。充分利用贯彻落实《粮食流通管理条例》、世界粮食日、全国爱粮节粮周和粮食科技周等时机，通过报纸、广播、电视、网络等媒体，宣传介绍使用烘干机的优越性、必要性和紧迫性，引导社会力量参与公益性服务。选择规模适当、运行高效、服务规范的粮食收储企业或加工企业当样板、作示范，适时召开烘干机使用管理工作现场会，组织观摩演示，推广先进经验，开展技术培训，让每名操作人员都熟悉烘干设备的性能流程、操作要领、维护保养以及安全使用知识等，提高使用效率，更好地为农服务。