《江苏省财政监督条例》12月1日起正式施行
2017年7月21日，《江苏省财政监督条例》（以下简称《条例》）经省第十二届人大常委会第三十一次会议审议通过，将于今年12月1日正式施行。《条例》坚持从我省经济社会发展和财政改革发展实际出发，系统总结了财政监督工作经验，对财政监督的概念、范围、原则、事项、方式、程序和结果运用以及法律责任等方面作了明确的制度规范，是一部创新内容较多、针对性和操作性较强的财政地方性法规，对于完善我省财政法规体系，建立现代财政制度，健全财政管理职能，提升财政监督的法治化、规范化水平具有里程碑意义，也为推动建立事前、事中、事后监督相结合，覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政大监督机制，提供了有力的法律保障。
一、推进财政监督立法势在必行
习近平总书记指出：“要进一步加强对财政监督工作重要性的认识，切实改变一些地方和部门中存在的‘重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督’的倾向，充分发挥财政监督在严肃财经纪律、整顿财经秩序、健全财政职能、促进经济发展中的重要作用。财政监督工作要按照依法行政的总要求，走规范化、制度化、法治化的道路”。为此，要强化财政监督职能，规范财政监督行为，从立法层面优化制度顶层设计，势在必行。
（一）推进财政监督立法是深化财税体制改革的紧迫任务。
党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要求通过“深化财税体制改革”、“建立事权和支出责任相适应的制度”等一系列财税政策改革举措来确保全面小康目标的顺利实现。“十三五”时期，经济发展全面进入“新常态”，各项改革事业进入“攻坚期”，经济下行压力加大，财政收入增速趋缓，财政刚性支出持续增加，财政可持续发展面临严峻挑战。早在2014年，省委省政府就印发了《关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》，明确要求“实行财政资金管理使用监督问责，启动《江苏省财政监督条例》立法工作”。因此，出台《条例》既是深化财税体制改革、建立现代财政制度的一项紧迫任务，也是保障各项财税改革措施有效实施、推进经济社会健康可持续发展的一项重要举措。
（二）推进财政监督立法是适应财政管理新常态的必然要求。
近年来，我省财政改革不断深化，财政收支规模不断扩大，财政保障范围已覆盖到全社会。一是财政扶持经济社会发展重点领域和重点产业的方式，既有通过转移支付直接投入，也有通过政府性投资基金、PPP模式引导社会资本投入，财政部门要对财政性资金的“全生命周期”实施监管，必须厘清监管边界，保护各方权益，增强社会资本参与公共服务的信心。二是现代预算制度体系的建立、税制改革、中央与地方以及省以下财政关系的调整等各项举措，要求财政监督必须重新明确职责、科学定位，积极探索更加有效的监督方式，适应改革深入过程中财政服务领域、服务对象不断变化的需要。三是财政专项资金的使用方向是否符合国家产业政策，是否安全高效，是否公平公正，必然要求财政部门加强事前事后监管，更要着眼财政运行过程中的动态监管，即时发现问题，实时纠偏纠错。
因此，作为依法行政重要内容的财政监督，已经不再是单一、纯粹的政府部门内部监督，而是国家经济监督体系的重要组成部分。财政监督对象不仅涉及国家机关、事业单位、社会团体，还涉及企业或者其他组织等市场主体以及个人，财政监督范围覆盖了所有政府性资金和财政运行全过程，甚至延伸到不具有财政资金性质的由政府负责监管的公共资金领域。为此，迫切需要通过地方性立法，明确财政监督各方权利义务，界定财政监督职权范围，厘清财政监督哪些事情必须做，哪些事情不能做，使财政监督“制之有衡，行之有度”，既能有效维护政府性资金安全，又能依法保障社会各方权益，充分发挥财政监督在经济领域的应有功能，有效适应财政管理新常态。
（三）推进财政监督立法是提升财政监督权威性和严肃性的重要保障。
财政监督任务很重，但与其他经济监督相比，法治建设相对滞后。《条例》出台前，《江苏省财政监督办法》（省政府令第32号）是我省财政监督工作最重要、最直接的规章依据。经过近十年的实施，财政监督工作虽然取得了明显成效，但由于财政管理改革不断深化，财政业务范围不断扩大，财政监督的立法主旨、主体、客体均已发生变化，《办法》在价值目标、框架设计以及具体规定和相应责任追究等方面，已不能适应财税体制改革和经济社会发展需求。而且，受法律层级所限，其对法律责任的设定仅限于警告、一定数量的罚款，难以发挥财政监督的惩戒警示作用。实践中常常需要借助行政管理手段来实施监督检查，执法力度疲软，不但增加了财政监督成本，损害了财政监督的权威性和严肃性，还在一定程度上给监督对象的博弈行为提供了制度空间，导致财经领域的一些违法违规现象屡查屡犯、屡禁不止。因此，我省亟需通过地方立法明确财政监督在经济监督体系中的地位和作用，提升财政监督效力。
二、《条例》立足实践、直面热点，体现了财政监督的全新理念
《条例》是多年来财政监督工作经验的系统总结，既确立了系统的监督规范，又凸显了重点的监督领域；既立足监督职能的依法履行，又体现对监督对象的权益保障；既注重监督结果的合理运用，又注重监督程序的合法有效，在全国同类立法中独具江苏特色。主要体现在以下十个方面：
一是拓展了适用范围。《条例》除将本省行政区域内国家机关、事业单位、社会团体、企业或者其他组织以及个人涉及财政、财务和会计等事项纳入调整范围外，还将本省政府驻外机构的财政监督纳入调整范围，并就乡镇财政监督进行了规范。
二是固化了财政大监督机制。《条例》明确规定，实施财政监督应当遵循依法、客观、公正、公开的原则，坚持事前、事中和事后监督相结合，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，辅以日常监督与专项监督相结合的监督方式，以法规形式固化了我省首创的财政大监督机制。这也是财政监督有别于人大监督、审计监督的重要特征，寓监督于管理之中，与财政运行无缝对接和动态监控，与侧重于事后监督的人大监督和审计监督形成有效互补。
三是凸显了财政监督的重点和热点。《条例》采取列举的方式，从十八个方面系统归纳了财政监督事项。其中，首次将财政预决算公开纳入监督范围，通过财政监督推动政府及其部门主动“晒账本”，自觉接受社会监督，充分体现了阳光财政、透明财政的要求。同时《条例》重点就财政收入管理、财政专项资金管理、政府性债务的举借、使用和管理、社保基金的收支、管理和投资运营、政府投资基金运行的监督检查等难点、热点领域进行了规范，分别单列条文提出明确要求，全面回应了社会各界对于财政收入质量、政府债务风险、专项资金公平效益、社保基金安全和保值增值以及政府投资基金这一新生事物等热点问题的关注、关切，使《条例》真正成为一部既实用又管用的地方性法规。
四是加强了监督对象的权益保护。《条例》在规定财政部门实施财政监督可以采取的合法措施的同时，明确了监督主体的禁止行为，强化了财政部门的内部监督，并赋予了监督对象在监督过程中的陈述申辩权，列举了监督对象有权拒绝的违法实施的财政监督情形，多角度保护监督对象的合法权益，体现了对公权力的有效制约。
五是规范了财政监督程序。《条例》在规定了日常监督和专项监督两种主要监督方式的基础上，坚持实体与程序并重的原则，系统规范了财政检查的程序，对财政检查的计划、人员、时限、调查取证、征求意见、文书送达等具体环节提出了明确要求，同时着眼于解决实践中存在的执法困境，对督促检查结果落实、特殊情形终止检查程序等进行了特别规定，极具可操作性，对于规范财政监督行为，推动财政监督的依法实施具有重要作用。
六是创新了财政核查方式。针对实践中财政检查环节多、周期长的问题，《条例》首次引入了财政核查的方式，作为财政检查的有效补充。《条例》规定，对财政监督事项只需要进行核对、确认的，可以采取财政核查的方式，同时明确规定了财政核查的程序。财政核查程序较财政检查程序相对简易便捷，核查结束只需形成核查报告即可，不必给被检查对象下达检查结果文书。但在财政核查中，如发现被核查人存在财政违规、违法行为的，仍应依法作出行政处理、行政处罚决定。《条例》创设的财政核查程序，既高效便捷，又体现了日常监督与专项监督的衔接，是一种在实践中被证明行之有效的财政监督方式。
七是绩效监督贯穿始终。《条例》明确规定，财政部门应当加强绩效监督，建立科学的绩效评价体系，实施预算绩效目标管理，跟踪预算执行绩效，开展项目绩效评价，提高资金使用效益。这一理念在《条例》全文得以贯彻，第二章进一步规定了绩效监督的具体内容，第四章明确了绩效监督结果的应用，充分体现了全过程绩效监督的创新理念。
八是突出了部门协调和成果共享。《条例》规定，财政部门实施财政监督，应当加强与监察、审计等有关部门的沟通和协作，并加强信息沟通和成果共享，有关部门的监督结果能够满足其他部门履行职责需要的，其他部门应当加以利用，从而避免了重复检查。
九是强化了监督结果的运用。《条例》对监督结果运用专设一章进行规定，针对不同的成果利用主体，对运用形式、运用内容和相关部门的权限与职责作出明确统一的规定，使监督结果运用具有法的效力。《条例》主要确立了四种结果运用形式：（1）财政部门应当将财政监督发现的重大财政、财务、会计违法行为和有关财税政策制定、执行中存在的重大问题，及时向本级人民政府和上级财政部门报告，并向有关部门通报。特别重大的，本级人民政府应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告；（2）财政部门应当依法向社会公开财政监督情况，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外；（3）财政部门应当按照国家和省有关规定将行政处罚结果作为监督对象的失信信息，确定失信等级，报送同级信用管理机构指定的公共信用信息系统；（4）财政部门及有关部门应当加强对财政监督结果的运用，把监督结果作为预算安排的重要参考依据，根据监督结果完善相关政策制度，加强财政管理。
十是强化了法律责任。《条例》分别对监督对象、财政部门及其监督人员以及打击、报复举报人或者监督人员的法律责任做出了明确规定。其中，对监督对象的法律责任进行了分类处理，对国家机关、事业单位、社会团体的直接负责的主管人员和其他责任人员，依法给予处分，对企业、其他组织以及个人处以罚款，增强了《条例》的刚性和执行力。
三、《条例》的颁布实施，将有效提升我省财政监督的法治化、规范化水平
作为我省财政领域一部重要的地方性法规，《条例》的颁布施行，填补了我省财政管理的立法空白，强化了财政监督这一财政固有职能，为财政监督的顺利实施提供了法律保障，对于充分发挥财政监督的“监测器”和“警示器”作用，促进全省经济社会发展具有十分重要的作用。
（一）《条例》的颁布实施，有利于推动我省“两聚一高”新目标的加快实现。
长期以来，社会各界对人大监督、审计监督、行政监察等监督方式较为熟悉，相对而言，对财政监督这一经济监督体系中的重要组成部分却知之不多，甚至存在误解，一定程度上影响了财政监督的职能履行和效能提升。为此，《条例》针对这一现状，进一步厘清了财政监督的概念、范围，在财政监督重点、热点事项方面予以明确具体规范，充分体现了财政监督防风险、提效能、促发展的价值取向，凸显了财政监督“查管融合、以查促管”的天然优势。《条例》的颁布实施，为推进“两聚一高”新目标，建设“强富美高”新江苏提供了有效的财政保障和法治支撑。
（二）《条例》的颁布实施，有利于推进我省法治财政标准化管理的进程。
一直以来，我省财政监督的制度依据层次低、效力弱，相对于审计监督等健全的法规制度体系，财政监督立法显得极为薄弱和滞后，财政监督职能的有效落实缺乏有力的法律支撑。为此，将财政监督各项制度要求及时上升为地方性法规，既是我省保障财政资金安全，提高财政资金使用效益的有力措施，也是依法规范实施财政监督的必然选择和根本遵循，有利于巩固财政大监督机制的创新成果，实现财政运行全过程监督，尤其是对于推进法治财政标准化管理、实现财政监督的法治化、规范化具有十分重要的意义。
（三）《条例》的颁布实施，有利于促进我省财政监督效能的提升。
规范财政监督行为，提升财政监督效能，是开展财政监督立法工作的重要目的，也是《条例》的重点内容。《条例》不仅在“总则”中提出了财政监督的总体要求，而且在专章中相应细化了具体要求，特别在重点监督领域和基本监督程序等方面，做出了一系列针对性、操作性较强的制度规定。这些内容，都是根据财政监督工作的实际需要作出的针对性规定，有不少条款具有一定的前瞻性和探索性，为充分发挥财政监督在经济监督和财政管理中的重要作用，必将起到广泛深远的影响。