国家发改委：负面清单是对政府和市场主体的双向约束

    国家发改委网站今日刊文称，处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题，是政府和企业、经济界和理论界关注的重点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八大以来，我国加快推进经济体制改革，改革目标更加明确，改革举措更具可操作性。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》做出了“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单以外领域”的部署，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出了“改革市场准入制度”的要求。《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(以下简称《意见》)的出台，是落实党中央、国务院部署，推进我国市场化改革的重要内容，是深化经济体制改革的重大举措，对发挥市场在资源配置中的决定性作用具有重要指导作用。《意见》指导思想明确，措施周密严谨，是一个非常务实的改革文件，必将推动我国经济体制改革实现新的突破。
　　一、《意见》体现了制度建设的前瞻性
　　《意见》指出，“市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”，对市场准入负面清单制度给出了明确定义。“各类市场主体”、“皆可”、“平等”等含义明确的表述，使各类市场主体吃下了“定心丸”，获得了稳定的预期，坚定了对我国经济体制改革的信心。
　　《意见》对市场准入负面清单制度给出了清晰准确的定位。首先，《意见》将市场准入负面清单制度看作是发挥市场决定性作用的重要基础，“赋予市场主体更多的主动权，有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系”，这对激发市场活力提供了明确导向和信心。其次，《意见》明确了市场准入负面清单制度下政府发挥作用的职责边界，要求“进一步深化行政审批制度改革，大幅收缩政府审批范围、创新政府监管方式、促进投资贸易便利化，促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管，推进市场监管制度化、规范化、程序化”，这为加快政府职能转变进一步指明了方向。最后，《意见》还从国际化视野明确了实行市场准入负面清单制度对构建开放型经济新体制的重大意义，对以开放促改革、建设更高水平的市场经济体制提出了要求。
　　二、《意见》突出了制度设计的完整性
　　市场准入负面清单制度是一项复杂的系统工程，涉及复杂的利益关系，还要面对诸多不确定性和未知领域，实施起来绝不是一件容易的事情。为了避免市场准入负面清单制度实施中的模糊认识、甚至产生各种误解，《意见》在制度设计和内容安排上都做了周密安排。
　　一是明确了负面清单的制定主体。《意见》指出，“市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府采取相应管理措施的一系列制度安排”，“未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减市场准入负面清单条目”。这就明确了制定和发布市场负面清单的主体是国务院，各级政府的主要任务是执行，从而保证了市场负面清单的统一性和权威性。
　　二是区别了市场准入负面清单的类别。《意见》将市场准入负面清单分为禁止准入类和限制准入类，并明确了不同类型市场进入行为的准入要求和具体程序。
　　三是详述了市场准入负面清单的适用条件。《意见》使用较大篇幅详实、具体地列举了市场准入负面清单对相关领域的适用性，内容清晰、一目了然。
　　四是体现了务实稳妥推进改革的原则。《意见》提出了制定市场准入负面清单的原则，包括法治原则、安全原则、渐进原则、必要原则和公开原则。这些原则各有侧重、各有所指，但有一个共同的指向，即市场准入负面清单制度要确保改革的稳定性，稳定的市场秩序不能被扰乱。
　　三、《意见》强调了制度执行的规范性
　　《意见》高度重视市场准入负面清单制度的程序性。《意见》中与“程序”有关的内容所占篇幅很长，从制定程序、调整程序、实施步骤等各方面提出了要求，以确保市场准入负面清单制度的科学性和合理性。一是在制定程序上，《意见》对清单草案的提出、审查机制、地方政府的调整权限和社会参与度等都作了明确规定。二是在实施步骤上，《意见》对市场准入负面清单制度的实施给出了明确的时间表，即“按照先行先试、逐步推开的原则，从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度”。三是在调整程序上，《意见》兼顾规范和简化程序的要求，区分不同情况明确了市场准入负面清单的调整方式、责任主体和工作流程。
　　四、《意见》注重了制度建设的关联性
　　实行市场准入负面清单制度是一项事关全局的改革，既要求加强顶层设计，也要求各地区、各部门认真执行，还需要加强市场准入负面清单制度与现行制度的有效衔接。《意见》充分考虑到了这一点，专门以“确认方式及与现行制度的衔接”为总纲构成《意见》的第四部分。
　　《意见》清晰列出了市场准入负面清单所要衔接的现行制度，主要包括：市场准入负面清单与行政审批事项清单的衔接，市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》的衔接，市场准入负面清单与《政府核准的投资项目》的衔接，市场准入负面清单与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接，有利于避免由于衔接对象不清晰可能造成的制度不配套等问题，也有利于杜绝市场准入负面清单制度实施中出现推诿扯皮和无所适从的现象。
　　五、《意见》强化了制度建设的系统性
　　市场准入负面清单制度是我国政府管理理念和管理方式的重大变革，既会对完善社会主义市场经济体制产生深远影响，也会在实践中面临各种各样的问题。对于这些问题，《意见》都作了全面考虑和相应的制度设计，以“保障措施”和“加快相关体制改革和制度建设”为总纲，保障市场准入负面清单制度的顺利实施。
　　落实市场准入负面清单制度的保障措施包括准入机制、审批体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、法律法规体系等六方面内容；市场准入负面清单相关制度建设包括投资体制、商事登记制度、外商投资管理体制、公平交易平等竞争的市场环境等四方面内容。这十个方面是市场准入负面清单制度顺利运行的必要条件，缺一不可，其中任何一项制度不能同步推进，市场准入负面清单制度的运行都会受到制约，甚至偏离既定的改革方向。
　　六、《意见》是对政府和市场主体的双向约束
　　《意见》出台意味着制度建设迈出了第一步。要实现预期目标，使市场准入负面清单制度取得理想的实施效果，还需要社会各方面准确地理解《意见》，避免对《意见》的各种误解，避免制度执行偏离既定轨道。
　　社会主义市场经济不是放任自流的经济。实行市场准入负面清单制度，不仅要求加快转变政府职能，使政府管理重心由事前审批向事中事后监管转变，而且要求规范市场主体的投资经营行为，以良好的市场环境和市场秩序保障公平竞争。市场准入负面清单制度下，政府对市场的监管不是弱化了，而应当是加强了，这就对政府治理能力提出了新的挑战。也正是因此，《意见》一方面着眼于转变政府职能，提出了“建立健全与市场准入负面清单制度相适应的监管机制”、“加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管”等改革任务，另一方面着眼于推进现代市场体系建设，提出了建立健全与市场准入负面清单制度相适应的社会信用体系和激励惩戒体系、信息公示制度和信息共享制度等要求。
　　市场准入负面清单制度是对政府和市场主体的双向约束。正如《意见》所指出的，要把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，把激发市场活力与加强市场监管统筹起来，放宽和规范市场准入，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。实现这个目标，政府、企业和社会组织等市场参与者，都要保持务实的态度、规范的行为和依法办事的理念，这也是实行市场准入负面清单制度的关键。