试论粮食工作中的行政调解
一、行政调解概述
行政调解是国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。
二、行政调解的意义和作用
（一）有利于便捷的解决冲突
行政调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突。行政调解尊重当事人的意思自治，以当事人参与为其必要条件，既有利于当事人了解法律，也有利于减少以后的执法成本。
（二）有利于更好的依法行政
1、行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的，它体现了民主管理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合，同时也能发挥与命令式的行政行为相同的作用。
2、通过做耐心、细致、全面、具体的调解工作，可以树立行政机关良好的工作形象，发扬为人民群众服务的精神，并由此增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，进一步建立人民群众同政府密切融洽、协调、信赖的关系。
3、行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上，使当事人自愿听从行政机关正确有益的劝导说服，化解纠纷，解决矛盾。
（三）有利于保障当事人利益
当事人双方达成调解协议后，粮食行政管理部门根据具体情况作了有利于损害方的行政责任处置的活动，包括经济赔偿谅解和行政责任处置两个程序过程。在调解过程中，当事人双方可充分阐述涉粮案件事实和理由及对责任认定等方面内容，选择双方认同的方案来弥补所造成的损害；在行政责任处置过程中，损害方能获得从轻、减轻或免除处罚。受损方在精神和物质上可以获得双重补偿，而损害方则可以赢得受损方谅解和改错自新的双重机会。
三、粮食行政调解的法律依据
我国尚没有现行法律对行政调解进行专门的规定，有关行政调解的规定大多散见于《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》等专门的程序法及其司法解释和《中华人民共和国行政复议法实施条例》。此外，《人民调解工作若干规定》等规章中也有行政调解的相关具体规定。目前扬州市范围内粮食流通行政调解依据以下三类规定：一是国务院文件，如《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等。二是江苏省人民政府规定，如《江苏省行政程序规定》、《省政府办公厅关于加强行政调解工作的意见》等。三是市县粮食部门规定，如《扬州市粮食局关于加强行政调解工作的实施意见》。
四、粮食工作中行政调解的主要内容
实践中，涉及粮食行政调解的情形主要表现为：《粮食流通管理条例》的禁止性规定，主要为第十二条和第十八条。
第十二条粮食收购者收购粮食，应当执行国家粮食质量标准，按质论价，不得损害农民和其他粮食生产者的利益；应当及时向售粮者支付售粮款，不得拖欠；不得接受任何组织或者个人的委托代扣、代缴任何税、费和其他款项。
第十八条 销售粮食应当严格执行国家有关粮食质量、卫生标准，不得短斤少两、掺杂使假、以次充好，不得囤积居奇、垄断或者操纵粮食价格、欺行霸市。
五、粮食工作中行政调解的现状、问题和解决方式的思考
（一）行政调解的法律规定为散乱，缺少完善统一的行政调解法律、法规。
解决这一问题，需要做好三个方面的工作：
1、在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据，制定一部行政调解法,从法律和制度上逐步完善行政调解程序制度。建立健全行政调解的法律体系，从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。
2、在统一的行政调解法不能尽快出台的情况下，做好现有行政调解法律法规的梳理汇编工作。粮食行政管理部门在原有的基础上，紧跟国家、各级政府、部门的法律法规的建废情况，梳理涉及本部门行政调解职责的法律、法规、规章和规范性文件的相关条款，按照法律效力层级由高到低编排，使行政调解做到“有法可依”的明析。
3、加强对现有行政调整规范性文件的执行。遵照现有的文件规定，严格执行行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任，保障行政调解工作合法有效运行。
（二）粮食部门运用行政调解方式解决纠纷的意识不强，调解的法律知识不够完备，经验不够丰富，尺度把握不够精准熟练。
解决这一问题，需要认真把握好三个“度”：
1、把握行政调解运用的“适当度”。避免缺少求真务实精神的过度调解，造成新的不公。例如：在售粮活动中短斤少两的案件。执法部门为尽快解决纠纷，从息事宁人的角度出发，向当事人双方做劝导教育工作，对计量器具未联合计量部门作切实的专项检测，缺乏有效的证据材料，实际上造成卖粮农户损失，但经调解只赔偿一部分损失，表面上解决了争议，实则上以公正的形式造成了新的不公平，而且无形中会降低“违法成本”，助长违规者的侥幸心理，达不到法律法规的指引、评价、教育作用。
2、把握违法行为责任的“承担度”。在执法过程中，一定确保违法与否的“红线”不被模糊，“有法必依、执法必严、违法必究”的法治要求不被懈怠，防止行政调解的“和谐”主张被滥用，行政调解的运用变形走样，避免行政调解成为执法工作中懒政、怠政、庸政的“合法借口”。在情节轻微，符合首违不罚的规定或依法适用免于行政处罚情形下，应当结合实际，针对个别案件可以不进行行政处罚。但是在触动违法违规“红线”的情形中，必须按照法律法规规定的内容和程序，加以认定、处罚，严格追究违法者的法律责任，避免草率的以调解代替处罚，弱化行政执法的力度，软化国家强行法的权威。
3、把握调解对自由裁量权行使的“影响度”。我们在行政调解终结以后，针对案件酌情处理时，行使行政执法自由裁量权的过程中，裁量的尺度应当怎么把握？笔者认为，无论调解是否成功，定纷止争的目标是否实现，都应当遵循法律法规的相关规定。行政相对人的违法行为有法定从轻或减轻处罚情节时，行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度内，依法对行政相对人给予相应的处罚。不因调解不成功而从重、加重处罚，不因调解成功而放宽从轻、减轻的适用范围。
4、把握行政调解和行政责任处置的“契合度”。实践中具体处理方式：（1）调解后不进行行政责任处置。（2）调解后暂缓行政责任处置。（3）调解后进行行政责任处置。做好“契合”工作，这就要求在行政调解过程中必须重视行政执法证据规则、取证规则的遵守。反对调解至上的错误思想，轻视案件事实的调查，忽视证据收集的错误做法。以免造成调解不成、行政处罚证据缺失、程序不合法的后果。同时，也应当避免调而不解等“和稀泥”现象的产生。做到过错、责任、处罚三者相适应的原则，让行政执法的既合法又合理。
（三）粮食行政调解发展的思考。
1、坚持调解的合法和自愿原则。行政调解应在查明事实、分清是非、明确责任。坚持保护当事人诉讼权利的原则。说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端。如果当事人不愿经过调解，或者经过调解达不成协议，或者达成协议后又反悔的，一方或双方当事人都有权向人民法院起诉。这是法律赋予每个公民的诉讼权利。
2、坚持调解规范化的运作程序。要逐步细化行政调解程序方面的规定，对行政调解的具体过程、时限乃至纠纷当事人的权利义务及调解机关的职权等做尽可能细致的规定。同时，在程序的具体设计方面，既要发挥相关行政机关依职权进行调查的优势，又要发挥当事人的主动性和积极性，尊重当事人的主张和证明的权利。
3、坚持推进调解的专业化进程。粮食行政调解是面向“三农”的定纷止争工作，需要工作人员具有专门的法律知识也要有较为丰富的社会经验，在处理案件时做到深入调查研究，虚心倾听当事人的意见，弄清案情，能够有耐心、细致的讲理讲法，动之以情、晓之以理，以理服人。所以有必要进行执法人员调解知识和技能的专项培训。有条件的地区，可以尝试适当吸收外部专家参与，配备专门的行政调解人员，在行政系统设置专门的行政调解机构，提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。
宝应县粮食局 赵阳