京晋浙将试点设监察委员会 破解"同体监督"难题

　　在全面从严治党的大背景下,北京市、山西省、浙江省已被列为国家监察体制改革的试点地区,3省市将设立各级监察委员会,监察委员会由省(市)人民代表大会产生,作为行使国家监察职能的专责机关。

　　昨日,中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》),确定了上述监察体制改革思路。方案提出,三省市的监察体制改革,“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。”

　　方案明确,党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组,对试点工作进行指导、协调和服务;试点地区党组织对试点工作负总责,也要成立深化监察体制改革试点工作小组,由省(市)委书记担任组长。

　　《方案》强调,国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责。

　　■ 焦点

　　“人大产生”强化监察职能独立性

　　此番方案明确提出设监察委员会,监察委员会由省(市)人民代表大会产生,中国纪检监察学院原副院长李永忠接受新京报采访表示,此举有利于强化监察职能的独立性,破解“一把手监督”以及“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”等难题。

　　前不久播出的反腐专题片《永远在路上》中,中石油原高管王道富“出境”时自述,“我之所以能够有今天,之所以能够到这个地方来,也就是既是作害者,也是受害者。所谓作害者,就是说我参与到这件事情当中了。所谓受害者,因为蒋洁敏总经理安排了这件事情,他的想法和要求当和制度发生矛盾的时候,怎么样去防止和监督领导,成为很重大的一个问题”。

　　李永忠表示,王道富的自述和十八大以来的反腐案例都呈现出,监督“关键少数”也就是监督“一把手”的难题,个别上下级之间形成了所谓的“利益共同体”。如何破除难题?强化监察职能的独立性就是钥匙之一。

　　他认为,我国监察机关自成立以来一直在政府序列中,是政府的职能部门。按照现行《行政监察法》的规定,县级以上地方各级政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主。而且,一些地区监察机关的人事、财物等都由地方政府控制。这一制度设计,导致监察机关缺乏独立性,容易陷入“同体监督”困境。

　　他强调,依据《方案》的规定,监察委员会由人大产生,就意味着监察委员会对人大负责、向人大汇报工作,破解了“同体监督”难题。

　　据其介绍,对于如何强化监察职能,业内此前有观点认为,是不是可以形成“一府两院一委”的模式,使监察机关与其他的国家机关平行,“我认为,之前对于监察体制的表述都是‘行政监察’,是不是可以改成‘监察行政’,也就是让‘行政’与‘监察’剥离,让监察权独立于行政权之外?”

　　■ 解读

　　1 监察“全覆盖”覆盖哪些人?

　　《方案》强调:扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。

　　李永忠对新京报记者说,这一安排是三省市试点改革的亮点之一。他认为,由于监察机关是人民政府行使监察职能的机关,因此监察对象范围过窄,监察对象只能是“国家行政机关及其公务员,国家行政机关任命的其他人员”。“这就导致人大、政协、法院、检察院等等,都被排除在外”。

　　中国政法大学副校长马怀德也提出,虽然《宪法》中对国务院的监察工作表述为“监察”而非“行政监察”,但《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关,将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员,未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入,与《公务员法》的调整范围不衔接,存在监督盲区,未能形成全覆盖的国家监察体系,不利于全面、有效行使国家监察权。

　　李永忠强调,此番《方案》提出“全覆盖”,意味着所有“吃财政饭”的行使公权力的人员,都是监察对象,“不仅是立法机关、司法机关,一些行使公权力的群团机构,以及一些学校、公立医院等,都在监察范围之内。”

　　2 整合哪些反腐败资源力量?

　　《方案》强调:深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量。

　　那么要整合哪些反腐败资源力量?此前,一些业内人士认为,我国监察权力分散于纪委、监察机关、检察院等机构中,监督合力不强。马怀德就提出“现行监督体系是由不同的监督主体组成的一个多元系统,由于整体设计协调性不够,监督主体各自为战、单打独斗、力量发散现象突出。专门性监督机关形不成合力,有些案件难以坚决查办,腐败案件频发却责任追究不够。因而监督系统难以对决策系统、执行系统制约和纠偏,监督权对决策权、执行权运行制约失衡”。

　　李永忠介绍说,近年来一些业内人士建议整合反腐力量,让监察职能与检察机关的反贪污贿赂、预防犯罪职能,审计机关的审计职能相融合,组建监督监察职能集中的各层级反腐机构。这些建议是否可行,究竟如何整合反腐败资源力量,这有待于试点地区先行先试、探索实践。

　　3 纪委、监察委员会如何“确权”?

　　《方案》强调:党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,建立健全监察委员会组织架构,明确监察委员会职能职责。

　　那么合署办公的纪委和监督委员会,如何界定彼此的权责呢?

　　习近平在中纪委六次全会上强调“健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”之后,北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水撰文提出,反腐败要迈开“纪检”、“监察”两条腿。

　　“客观地说,十八大以来,纪检力量得到了充分保证和提升,‘纪检’这条腿走得比较扎实,也走得比较远”,他写到,“但相比而言,在一定程度上,监察力量受到弱化,现在强调监察体系建设,将会使‘纪检’、‘监察’两条腿都迈开大步,克服一腿长一腿短的现象,形成双轮驱动效应。健全国家监察体系的提出,既说明反腐不是一个政党之事,而是一个国家之事,是一个重要的政治问题,也说明反腐将在党内纪律建设的基础上向党外和政府领域拓展,没有任何机构和人员可以成为反腐禁区”。

　　李永忠也表示,自1993年中纪委、监察部合署办公以来,中纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能,对党中央全面负责。而党内监督与国家监察,是分别依据党纪、法律,进行不同层次的监督。纪委是党内监督专门机关,在全面从严治党的大背景下,一方面要强化党内监督,实现纪法分开,正风肃纪、执纪问责;另一方面要构建国家监察体系,突出监察职能特色,强化对国家机关及其公务员的监督。试点地区将为构建国家监察体系摸索经验。

　　■ 背景

　　年初明确监察体制改革方向

　　此番启动的三省市国家监察体制改革试点,今年年初就已明确了改革方向。

　　1月12日,在中纪委六次全会上,习近平发表讲话时强调,要完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督;要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。

　　此后,行政监察法修改提上日程。两日后公布的中纪委六次全会公报提出,研究修改行政监察法,使党内监督和国家监察相互配套、相互促进。

　　4月22日,全国人大常委会公布了2016年立法工作计划,其中将修改行政监察法列为预备项目,全国人大常委会称“由有关方面抓紧调研和起草工作,视情在2016年或者以后年度安排审议。”

　　前不久举行的六中全会,审议通过了《中国共产党党内监督条例》,其中规定:各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。

　　对此,中国政法大学副校长马怀德等专家提出,上述规定首次将监察机关列在人大、政府之后,司法机关之前,“我认为这可能释放出一个信号,以后是不是可以考虑成立一个新的监察机构,有别于传统的行政监察部门。这样的监察体制如果运行得好就可以对权力发挥有效的监督作用”。