法制日报整版：推进“均等普惠”覆盖城乡的公共法律服务体系建设
江苏省司法厅厅长柳玉祥
构建覆盖城乡的公共法律服务体系是法治社会建设的基础工程,是维护群众合法权益的民生工程,也是创新社会治理的重要载体。党的十八届三中全会提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。公共法律服务体系建设成为法治社会建设的重要内容和深化法治建设、创新社会治理的必然要求。
自2011年11月江苏省第十二次党代会提出“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”以来,全省司法行政系统聚焦群众满意,加强资源整合,创新工作机制,公共法律服务体系建设取得了明显成效。最近,司法部党组研究提出把律师、公证、法律援助、司法鉴定、法治宣传、人民调解、安置帮教等工作统一纳入公共法律服务体系,这为我省以矛盾纠纷排查调处、法治宣传教育、公共法律服务、特殊人群服务管理“四个全覆盖”为主要内容,推进公共法律服务体系建设进一步指明了方向。
基于以上认识,下一步加快我省公共法律服务体系建设的总体思路是:紧扣率先实现公共法律服务均等化目标,加快构建“全覆盖、多层级、标准化、高效能”的公共法律服务体系,健全完善“一条主干”“四张网”的服务路径,推动全省公共法律服务品质有效提升、体系不断完善、均等化持续推进,增强群众法治获得感和幸福感。
推进体系化建设,提高公共法律服务整体水平。体系化就是通过不同要素的分析,多角度聚合资源,形成工作整体。着眼对象要素,细化面向全民的普法服务,部分公众的矛盾纠纷化解服务,特定群体的法律援助,安置帮教对象和社区服刑人员帮扶救助服务等,列出服务子目录,做到服务无疏漏。着眼职能要素,从预防化解纠纷的职能配置来看,司法行政推进社会司法包括法律接受、纠纷预防、纠纷非诉解决、诉讼参与、损害修复等“五大工程”。公共法律服务也遵循着预防化解纠纷的内在顺序,进一步明确“五大工程”在公共法律服务体系中的定位,加强职能融合,实现服务向纠纷前期预防和事中控制转变；打好“组合拳”,强化“兜底”,做好法律援助和特殊群体损害修复。着眼实践要素,省级层面构建以“法润江苏”系列活动为载体、以节日活动为节点的公共法律服务实践体系,推动全省所有县(市、区)打造“一县(市、区)一活动载体、一服务品牌”。在村(社区)普遍设立“法润企业”“法惠民生”微信群,创建接地气的载体,形成公共法律服务体系建设在基层整体推进的良好态势。
推进标准化建设,提高公共法律服务质量。按照织密“四张网”,健全完善全省司法行政4大类24个服务项目的公共法律服务清单,进一步明确服务标准和实现程度,为群众提供更多实实在在、有保障的法治“福利”。完善供给标准,优化评价标准,健全公共法律服务质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制,提升服务供给效能。
推进实战化建设,提高公共法律服务供给能力。着眼增强群众法治获得感,进一步推进实战化建设,提供“回应式”服务。抓好四级实体平台建设。设区市中心承担本区域体系建设总枢纽职责,县(市、区)中心突出实战服务功能,优化“一站式”服务。乡镇(街道)中心要强化服务指引和资源整合。村(社区)司法行政服务站加强需求收集,增强直接服务能力。建立法律顾问服务清单,实现一村(社区)一法律顾问工作的精耕细作。健全信息主导机制。对内以12348热线、网络和服务中心为主体,加强信息实时采集；对外重点用好公安110接处警数据、12345政府服务信息、社区网格信息等,并通过大数据、云计算等新技术,加强分析应用,提高服务预见性精准性。完善信息化手段。打造“智慧法务”,加快线下服务“触网”改造,形成网下服务网上提供、跨地服务当地提供新模式。将公共法律服务清单上的服务事项纳入热线服务,优化12348热线服务功能。升级12348微信平台,提高服务便捷度。
推进多元化建设,提高公共法律服务效能。一方面要强化服务主体多元化。克服“单打独斗”思想,形成司法行政主导、相关部门协同推进的工作制度。如按照“谁执法谁普法”要求,既当普法规划者实施者,又做评判员督导员,推动普法责任落实。进一步加强司法行政领域社会组织培育,拓宽个人参与渠道,提高社会力量参与度。另一方面要强化服务手段多元化。完善中心“一站式”,优化“一揽子解决问题”服务模式。大力推进12348服务队“巡回式”服务,以“巡回”流动性提高服务主动性。健全政府购买服务常态机制,提高政府投入效率。
推进长效化建设,提升公共法律服务体系建设保障水平。财政支持是推进均等的基础。建立健全资金保障机制,明确省级和地方事权与财政支出责任。实现“四个纳入”:推动公共法律服务体系建设纳入地方经济社会发展统一规划,纳入基本公共服务均等化建设、纳入政府为民办实事项目,纳入财政预算和政府采购目录,消除制约公共法律服务体系建设的体制机制障碍。探索在适合项目中嵌入市场机制,吸纳社会慈善、公益创投等资助,形成政府主导、多元参与保障模式。
关键词
均等化。均等化是指群众能获得大致均等的公共法律服务,核心是机会均等。公共法律服务的价值取向是公平正义,更应把推进均等作为目标,通过服务弥补城乡、区域、不同群体享受法律服务资源的差距。根据地区实际,保障一个区域内不同群体享受到普惠服务,在此基础上向全面均等渐进。
政府主导的多元供给。不同于市场性质的法律服务,公共属性决定了服务“买单人”主要是政府。应坚持公益性、非营利特点,加快形成以政府财政为基本支撑、多方吸纳社会资金的保障模式,让群众从无偿或价格低廉的公共法律服务中得到实惠。
“一条主干”“四张网”。“一条主干”“四张网”是加快推进公共法律服务体系建设的总路径。其中“一条主干”主要是指建立健全设区市、县(市、区)、乡镇(街道)三级公共法律服务中心和村(居)司法行政服务站,形成上下贯通、各有侧重、功能互补、整体联动的公共法律服务体系建设“主干道”；“四张网”是指健全完善矛盾纠纷排查调处“3531”调解网络、法治宣传教育“323”社会联动普法网络、法律援助等公益法律服务城乡“半小时服务圈”服务网络、特殊人群服务管理“社会修复圈+过渡性安置基地”帮扶网络。
“五化建设”。“五化建设”是指着力推进体系化建设,提高公共法律服务整体水平；着力推进标准化建设,提高公共法律服务质量；着力推进实战化建设,提高公共法律服务供给能力；着力推进多元化供给,提高公共法律服务效能；着力推进长效化建设,提高公共法律服务体系建设保障水平。
大事记
【1】2011年11月,江苏省第十二次党代会提出“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”的战略部署。
【2】2012年11月13日,《法制日报》头版头条以《江苏加快构建公共法律服务体系》为题,率先进行报道。
【3】2013年8月,江苏省司法厅出台《关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的意见》。
【4】2014年6月,12348司法行政公共服务平台建设暨应用座谈会在徐州举行,在全国率先开通12348公共法律服务平台,包含法律咨询、法律服务、纠纷调解、法治宣传、法律援助等综合服务功能。
【5】2014年9月,江苏省司法厅召开全省公共法律服务全覆盖体系建设推进会。
【6】2015年6月,江苏省司法厅召开县(市、区)司法局实战化暨基层基础建设会议,推进县级司法局实战化,破解基层司法行政工作难题,全面提升服务群众能力和水平。
【7】2016年3月,江苏省司法厅联合江苏省民政厅出台全国第一个司法行政领域社会组织培育发展实施方案,提升了公共法律服务体系的共建共享共治水平。
【8】2016年3月,《江苏省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中正式写入公共法律服务体系建设内容,江苏成为全国第一个将公共法律服务列入政府基本公共服务范围的省份。江苏省司法厅与省发改委联合下发全国第一个省级《公共法律服务“十三五”发展规划》。
【9】2017年2月,江苏召开全省司法行政系统标准化建设工作会议,与江苏省质量技术监督局联合制定《江苏省司法行政标准化建设三年行动计划(2017-2019年)》。
【10】2017年6月,江苏召开全省加快构建公共法律服务体系工作会议,紧扣率先实现公共法律服务均等化目标,明确提出加快构建“全覆盖、多层级、标准化、高效能”的公共法律服务体系。
聚焦法治惠民推进均等普惠
——江苏构建公共法律服务全覆盖体系回眸
本报通讯员 张全连
2015年,江苏各级政府用于购买公共法律服务经费达1.4亿元。全省所有县(市、区)均将公共法律服务内容列入政府财政预算,46个县(市、区)政府将公共法律服务列入采购目录；
2016年,江苏所有县(市、区)、1279个乡(镇、街道)公共法律服务中心实现全覆盖,99.8%的村、社区设立服务站点,97%的村居配备法律顾问；
2017年,江苏对公共法律服务体系建设进行新部署,提出增加服务供给,共享法治红利,推出司法行政聚焦富民15项举措……
自2011年起,六载探路,数字印证成果。全省各级司法行政机关聚焦法治惠民,推进均等普惠,不断创新和丰富公共法律服务体系新模式,成功走出了一条政府主导、覆盖城乡、多方参与、供给充分、运行规范、均等普惠、可持续,具有“江苏特色”的公共法律服务体系全面发展之路。
“公共法律服务史”上镌刻“江苏印记”
2008年,一场突如其来的金融危机席卷全球。如何规避风险投资?深受资金困扰的企业该怎么办?……
在世界经济急转直下的大背景下,江苏省司法厅持续4年在全省部署开展“双千百日”“双促双助”“四万”工程等法律服务专项活动,为全省经济社会发展提供了强有力的法律服务支撑,用实际行动赢得了党委政府的高度认同。
为人民群众提供基本公共法律服务是政府的责任,也是构建公共服务体系、实现公共服务均等化的内在要求。2011年11月,江苏省第十二次党代会明确提出“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”,省司法厅立足法律服务、法治宣传、纠纷调解、法律援助等职能,鼓励各地探索实践,形成了各具特色的公共法律服务模式。
——“综合性法律服务中心”模式。太仓、昆山、江阴、如皋、海门等地区整合纠纷调处、法律援助、法治宣传、律师、公证、司法鉴定等资源,建立县级公共法律服务中心和部分乡镇公共法律服务中心。采取统一管理、集中办公方式,打造“一个大门进来、多个窗口服务、一揽子解决问题”的综合服务平台。
——“社区法律服务站点”模式。镇江、南通、淮安、泰州等地建立了司法行政机关主导,公安、检察、法院、民政等部门参与,街道、社区等配合支持的村(社区)服务站点,通过当面接待、电话服务、网络一键通等方式,构建城区“半小时社区法律服务圈”。
——“村村法律顾问”模式。苏州、无锡、常州、徐州等地组织引导律师和基层法律服务工作者与村(社区)签订法律顾问协议,建立村(社区)法律顾问制度。
2013年8月,江苏省司法厅在总结基层经验基础上,出台《关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的意见》,提出以县区公共法律服务中心为龙头、乡镇(街道)公共法律服务中心为枢纽,城市社区法律服务站点、村村法律顾问为延伸,打造城市半小时、农村一小时公共法律服务圈；打造适应经济社会发展、满足群众需求的公共法律服务产品；打造12348司法行政公共服务平台,构建12348热线畅通、在线服务和落地服务相结合的法律服务体系。从此,“公共法律服务史”上镌刻的“江苏印记”愈发清晰,成为护航发展、惠及民生的一个标杆。
近年来,江苏各地坚持“政府主导、司法行政统筹、覆盖城乡、可持续发展”原则,将满足群众对公平正义的追求作为价值取向,明确加强政府主导的多元供给作为保障途径,按照构建公共法律服务体系建设的“时间表”和“路线图”,以“四个突破”助推“均等普惠”。
——在基本平台建设上,整合法治宣传、法律服务、矛盾调处等职能,进一步推进县(市、区)公共法律服务中心以及乡镇(街道)公共法律服务中心和村(社区)司法行政服务站建设,将12348法律援助专线升级为具有法律咨询、法律服务、纠纷调解、法治宣传、法律援助、服务投诉等司法行政综合服务功能的网络平台,形成电话热线、实体站点和虚拟网络互为补充的立体化平台体系。
——在基本方法上,坚持顶层设计与“摸着石头过河”相结合,积极推动法律服务机构与司法所、律师与大学生村官结对,建立以律师、公证员、基层法律服务工作者为主体的村(社区)法律顾问团队,进一步推动了服务资源向基层延伸。
——在基本队伍上,强化各级司法行政机关和法律服务行业协会的组织实施主体职责,积极引导青年律师、实习律师参与社区法律服务,大力发展法律服务志愿者队伍,努力推动公共法律服务资源在县级区域聚集。
——在基本保障上,推进政府购买法律服务,强化从业人员教育培训,努力培养适应和满足公共法律服务需求的优秀人才。
在此基础上,江苏省司法厅将公共法律服务体系建设作为全面增强群众法治获得感的系统工程,在实践中逐步确立了“向群众提供服务”的核心和“机会均等、全面普惠”的目标,从制度上先后出台了县乡两级《公共法律服务中心建设指导意见》《村(社区)司法行政服务站建设指导意见》《关于全省开展一村(社区)一法律顾问工作的意见》,制定了《县(市、区)公共法律服务中心工作指南》的地方标准,在全国率先出台《加快司法行政领域社会组织培育发展的指导意见》,将公共法律服务体系建设纳入《江苏省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,并与江苏省发改委联合下发全国第一个省级《公共法律服务“十三五”发展规划》,正式将公共法律服务纳入了基本公共服务范畴,全面强化了各项政策保障。
“发展新局”倒逼主业转向“服务型实战型”
全省96个县(市、区)公共法律服务中心全部建立,在1288个乡镇(街道)依托司法所或行政服务中心建立公共法律服务中心, 20223个村(社区)依托人民调解委员会、便民服务中心设立司法行政服务站；
全省1200余个乡(镇、街道)、19870余个村居设立公证服务联络站点,90%以上机构实现临街落地,100%为特殊人群配备服务设施、开通办证绿色通道,普遍推行“一窗式受理”、“一站式服务”平台；
全省依托乡镇公共法律服务中心、工会、残联、老龄委、人武部等单位设立法律援助工作站2268个,依托律师事务所设立法律援助代办点950个,依托村居(社区)司法行政服务站建立社区、村居法律援助联系点13100个。
“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”是一盘“大棋”。从明确公共法律服务的基本范畴到形成较为健全的服务网络,从推出各具特色的服务产品到确立灵活多样的保障机制,再到加强公共法律服务标准化建设,多年来,“江苏公共法律服务全覆盖体系”最为鲜明的特色,就是紧咬“发展新局”倒逼主业转向“服务型实战型”。
2014年9月9日至10日,江苏省司法厅在南通市举行全省公共法律服务全覆盖体系建设推进会,明确公共法律服务全覆盖体系重点在资源配置、平台建设、产品打造、工作保障等整体性、系统性制度安排上形成体系,满足人民群众法律需求。
2015年5月,江苏省司法厅召开全省县(市、区)司法局实战化暨基层基础建设会议,提出大力推进局所站一体化、县级司法局实战化、基础工作信息化、基本保障规范化和基层队伍正规化建设的目标。各地以项目化的方式主动作为、攻坚克难、加快推进。
——完善网络。整合司法行政除刑罚执行和安置帮教以外的职能和资源,全力推进县乡村三级实体平台和12348网络服务平台建设,县(市、区)和乡镇(街道)平台名称统一为公共法律服务中心,村(社区)平台统一称为司法行政服务站,三级平台统一使用司法行政徽章和12348标识。12348网络服务平台全省上线运行,直接服务和协调指挥功能得到充分发挥。三级实体平台与12348网络服务平台,形成了立体化服务网络。
——研发产品。根据辖区内服务资源总量、布局、结构等情况,有重点、有计划地研发公共法律服务产品,科学设置和细化产品目录,强化产品推介和质量控制,将无形的法律服务通过看得见、摸得着、可衡量的操作规范和服务流程呈现给群众。省律师协会正式发布了《江苏省律师公共法律服务产品目录汇编》,提供了社会治理、权益保障、民生发展三大类130个服务产品,这些产品要素齐全,服务对象和服务内容明确,服务方案具有高度的可行性。
——扩大供给。提升司法行政机关服务效能,积极推动政府购买法律服务机制建设,最大化吸收社会力量,努力打造多元化公共法律服务供给体系。主动协调相关部门,推动建立组织领导、规划引导、需求研判、考核激励等机制,确保公共法律服务体系建设有力、有序、有效推进,为提高公共服务共建能力和共享水平奠定了坚实基础。
数据显示,从2013年至今,江苏省共办理法律援助案件359000余件；建立各类调解委员会3.2万个(其中行业性专业调委会699个),调处矛盾纠纷200余万件；安置帮教刑释人员187000余人,建立阳光帮扶基地177个。开展法治宣传活动56万余场次,开展法治咨询60万场次,发放普法宣传资料超过7600万份。
6月2日,江苏省召开全省加快构建公共法律服务体系工作会议,江苏省司法厅党委书记、厅长柳玉祥提出江苏公共法律服务体系建设的方向和重点,就是紧扣推进公共法律服务均等化目标,健全完善“一条主干”“四张网”的服务路径,推动全省公共法律服务品质有效提升、体系不断完善、均等化持续推进,增强人民群众法治获得感。
发令枪响,再得“先手”。江苏各级司法行政机关摩拳擦掌,闻令而动,在“聚焦法治惠民,推进均等普惠”的新起点上,夯实基础,为让法律更加惠及民生,更好服务于法治中国建设不断刷新法治惠民的高度。
感言：
打造法治现代化建设的核心竞争力
中共太仓市委书记沈觅
公共法律服务是太仓的创新之举,也是太仓打造法治现代化建设核心竞争力的主要抓手。经过7年实践,太仓市公共法律服务水平得到持续提升,步入了3.0时代。
今年以来,太仓坚持以人为本、集聚资源,持续推进公共法律服务供给侧改革,公共法律服务工作形成了四大格局。党建引领格局。强化法律服务行业党建工作,推动法治型党组织建设全面加强。精准服务格局。拓展公共法律服务方式,打造“互联网+公共法律服务”,实现群众获取法律服务零距离。开放共治格局。加强法治领域社会组织的培育运用,成立公益法律顾问团,实现公共法律服务供给方式的多元化。服务保障格局。由市政府评选表彰“十佳公益律师”,提高执业荣誉；为各村(社区)提供每年不少于一万元的公共法律顾问专项经费,实现服务有平台、工作有内容、百姓有收获。
推动公共法律服务向社会治理末端延伸
苏州市姑苏区社会矛盾纠纷调处服务中心主任顾东怀
从“司法所、社区”到“两中心一站点”；从“政府鼓励,律师自愿”到“政府买单,群众免费”；从“面对面服务”到“互联网+”,姑苏区“覆盖城乡、惠及全民”的公共法律服务触角遍及基层。
近年来,姑苏区注重打造区、街道公共法律服务中心和社区司法行政服务站三级公共法律服务实体平台,推出“姑苏区数字化公共法律服务网”等“线上”服务,全面构建“线上+线下”公共法律服务网络,增强基层公共法律服务供给能力。整合法治宣传、律师、公证、调解等专业资源,组建12348法律服务队,让群众足不出户便可享受优质高效的法律服务。建立村(社区)法律顾问制度,创新建立公调对接“律师驻所”服务机制,启动村(社区)法律顾问政府购买服务,为全区174个村(社区)配备92名专业法律顾问,其在百姓维权、社会矛盾纠纷化解等领域成为维护社会和谐稳定的好帮手。
以优质高效服务擦亮公证惠民品牌
南京市南京公证处公证员张鸣
公证在公共法律服务体系中有着不可替代的作用。近年来,南京公证行业以优质高效服务擦亮公证惠民品牌。
推出“互联网+公证”法律服务,开通网上公证受理平台,开设六大类36种公证事项,涵盖出国留学、探亲、旅游等与群众生活密切相关的涉外、国内公证事项,群众可在线申请、上传资料、在线缴费,实现了“足不出户,公证到家”的便民目标。全面推行“绿色继承”服务模式,大幅减少当事人需要提交的证据内容,缓解当事人材料收集负担。对市内居民首次办理遗嘱公证,年满80周岁免收公证费用,年满70周岁公证费用减半；对申办救济金、低保、给付赡养费和抚养费等公证事项减免公证费用。全面开展综合家事法律服务,为群众提供综合可行的一揽子财产处理解决方案,避免潜在的家事矛盾,在维护当事人合法权益的同时有效分流潜在的诉讼,极大缓解了法院的审判压力。
构筑群众满意的“公共法律服务超市"
昆山市周市镇司法所所长吕启东
2014年年初,昆山市周市镇司法所按照“统一接待、统一分流、统一协调、统一督办”流程,依托镇公共法律服务中心,打造融合法律咨询、人民调解等多项职能的“法律超市”,为群众提供可自选、可评价的法律服务产品,让群众在家门口就能享受“超市化”法律服务带来的便利。
坚持法治惠民,做到签订一份合同,明确各方职责及服务范围、活动开展方式；推行智慧法务理念,添置触摸式普法智能一体机,便于百姓查阅所需的法律法规；按照“前店后厂”模式,建设实体、流动、热线与网络四大平台,为群众提供“多对一”的法律服务。同时,根据群众需求,提供精准法律服务信息,形成“以需定供”的供货模式。不同年龄、职业类型的群众,可自主选择涉及道路交通、物业纠纷、土地房产、劳动合同、婚姻继承、人民调解等多个“菜单式”服务,按需“点单”,获得“私人定制”的法律服务。
网格化微信群成百姓贴身“法律顾问"
无锡市惠山区惠南社区居民许建国
以往遇到遗产分割、邻里纠纷等法律问题,往往要跑很远的路去找律师,费时费力又花钱。如今遇到法律问题,只需打开手机微信,在“村(居)法惠民生群”向驻村律师直接提问,或在公众号中搜索“法润惠山·桃娃春播”微信公众号,按菜单指引导即可得到免费解答。
前不久,我的汽车停在小区被人剐蹭,因为找不到肇事者,小区物业推脱责任。无奈之下,我打开手机微信,涉法问题迎刃而解。这样方便快捷的法律服务还有很多,自从有了“掌上法律顾问”,法律服务随时可找、触手可得。
广接地气、网格互联、零距离的微信群和公众号,成为群众“口袋里的暖心法律顾问”,解决了不少群众找律师难、请律师贵、与律师面对面直接交流少等现实问题,有效推进了法律服务工作不断向基层村(社区)、企业实体、学校医院、百姓家庭延伸拓展。
来源：法制日报，2017年6月22日，12整版。