行政公益诉讼制度，从理论走向现实
编者按 7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市检察机关开展公益诉讼试点工作。建立检察机关提起公益诉讼制度，是目前社会极为关注的重大司法改革举措。为推动此项改革的开展，本报自今日起开设“关注检察改革聚焦公益诉讼”专栏，约请专家学者释解相关问题，敬请关注。
5月5日，中央全面深化改革领导小组通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。这意味着党的十八届四中全会提出的检察机关提起公益诉讼制度进入试点阶段。建立公益诉讼制度是我国司法改革的一项重大举措，受到社会各界广泛关注。为什么要建立公益诉讼制度，为什么检察机关要代表公共利益提起诉讼，检察机关如何提起公益诉讼，这些问题将随着试点工作推开日渐清晰起来。
建立行政公益诉讼制度意义重大。它不仅有利于充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，而且有利于维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。公益诉讼是有别于传统私益诉讼的一种诉讼类型。与私益诉讼追求个人的具体权益不同，公益诉讼是为保护公共利益而提起的诉讼，具有通过司法纠正危害公益行为的公共目的性。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)中所提及的“公益诉讼制度”是广义层面上的公益诉讼，既包括民事公益诉讼，也包括行政公益诉讼，且重点在于行政公益诉讼。这是因为，从推动国家法治建设、实现国家治理现代化与切实维护公共利益的角度讲，建立及完善行政公益诉讼制度更具有现实紧迫性和必要性。
首先，2012年民事诉讼法修订后，民事公益诉讼在环保、消费者权益保障等方面已率先起步，实现了诉讼利益由“原告个人利益”向“公益与私益平衡”过渡的有益探索。但这项制度目前在行政诉讼领域尚未建立，行政诉讼原告的范围还相对较窄。因而，根据《决定》所提出的改革要求，应当积极探索和推进行政公益诉讼制度的建立。
其次，尽管公权力的运行应当以维护和增进公共利益为取向，但实践中，一些行政机关超越权限、不作为或违法履行职责的行为不仅无法维护公共利益，而且损害了公共利益。特别是在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件时有发生。根据传统的原告适格理论，提起行政诉讼的原告只能是与行政行为有法律上直接利害关系的当事人。这就使得许多损害公共利益的行政行为由于没有特定的受害人，而被排除在行政诉讼的审查范围之外，进而导致遭受损害的公共利益得不到充分、有效的维护，由此引发的社会矛盾、纠纷也得不到及时、有效的化解。
此外，长久以来，许多老百姓习惯了明哲保身的处世哲学，对于违法损害公共利益或者行政机关拒不履行维护公共利益的行为，往往出于“多一事不如少一事”的考虑，无人问津，更不会提起诉讼。即使与违法行为有直接利害关系的当事人，也可能基于种种原因，不能、不愿或不敢提起行政诉讼。所以，针对情况较为特殊的公法争议事件，为维护公共利益，应当允许有关组织或个人能够代表公共利益或代表没有能力起诉的弱势群体，就行政机关的违法行为提起公益诉讼。
检察机关是代表公共利益提起诉讼的适格主体。行政公益诉讼制度的确立，不仅在规范公权力运行方面具有重要作用，同时也是维护公益、保障公民权利的现实需要。但这项制度如何从“应然”变为“实然”，仍有一些理论和实践层面上的问题亟待深入研究和思考，例如由谁来提起公益诉讼，对于哪些情况可以提起公益诉讼，法院应如何审理及判决等等。由检察机关作为提起公益诉讼的主体，是《决定》所明确的改革方向。
首先，建立行政公益诉讼制度是监督行政机关依法行政的需要。就当前我国行政机关的执法现状而言，越权执法、多头执法、权责脱节、利益驱动、选择性执法或者不作为等是实践中存在的突出问题。针对不断出现的、由于行政机关违法行使职权或不作为引起的危害公共利益的案件，由检察机关依法提起公益诉讼，追究行政机关的法律责任，对于强化司法权对行政权的监督、制约作用，十分必要。正如习近平总书记在关于《决定》的说明中指出的，不应把检察机关对行政违法行为的监督限定在依法查处职务犯罪案件上，“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪”。
其次，建立行政公益诉讼制度是检察机关履行法律监督职能的应有之义。根据行政诉讼法的规定，检察机关在行政诉讼中实施法律监督的方式主要有两种:一是按照审判监督程序提出抗诉，二是提出检察建议。从性质上讲，目前这两种监督方式基本属于事后监督(部分检察建议也可能发生于事中)，具有不全面性。完整的行政诉讼检察监督应当贯穿于整个行政诉讼活动中，不仅包括对生效裁判提出抗诉的事后监督和对行政诉讼的事中监督，还应当包括对起诉活动的事前监督和对行政行为的诉讼监督。应当借鉴刑事公诉制度，对某些损害公共利益的行政行为，允许检察机关依法提起行政公益诉讼。
最后，由检察机关提起行政公益诉讼，较之于不特定的个人或团体，在优化司法资源配置、保证诉讼公平效率等方面具有优势，能最大程度地维护国家、社会和相关群体的利益。这种优势主要体现在三个方面:一是检察机关作为公共利益代表者的权威性。在行政公益诉讼中，相对于掌握公权力的行政机关，公民个人或社会团体往往可能因自身力量的不足而处于弱势地位，在调查取证、起诉等方面存在困难，不能很好地实现公益诉讼的效果。而检察机关作为法律监督机关，本就是代表国家维护公共利益的适格主体。同时，检察机关也享有特定的公权力，能够与行政机关相抗衡，从而改变上述原告、被告之间力量不平衡的尴尬局面，发挥检察权在公益诉讼中的特殊作用。二是检察机关作为诉讼参与人的专业性。从检察机关所承担的日常工作来看，刑事公诉与反贪侦查等职能都和诉讼相关。因而，检察机关大都具有相对完备的侦查技术力量和业务素质良好的专业诉讼队伍。对于办案经验丰富的检察人员而言，承担行政公益诉讼的调查取证(包括案源收集)、起诉、应诉等工作，可谓得心应手;特别是在应对复杂的事实认定与法律问题时具有比较明显的优势，能够以较小的时间、经费投入实现维护公益的目的。此外，考虑到允许任何人可以随意提起公益诉讼所可能导致的滥诉风险，由检察机关提起公益诉讼也能够在一定程度上避免重复诉讼、“捣蛋者诉讼”等问题，从而减少司法资源的浪费，更符合行政诉讼对效率的要求。三是检察机关在履行职责过程中，能够及时发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，由检察机关提起行政公益诉讼具有履行职务的便利性。
建立行政公益诉讼制度应当注意四个问题。“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是一项具有前瞻性、创新性和重要现实意义的改革举措。这项制度的建立不仅有助于健全和完善我国的检察监督制度，同时也有利于监督行政机关依法行使职权，为法治政府建设提供有力的法律保障。在试点方案推行期间，可以就以下具体问题进行深入研究，从而进一步完善制度，形成可复制可推广的经验。一是明确检察机关在行政公益诉讼中的定位。检察机关在公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表，提起公益诉讼的目的不是为了维护检察机关自身的利益，也不是单纯地实施法律监督，而是为了保护公共利益。二是应合理界定行政公益诉讼的对象和范围，不能包罗万象。不是所有涉及公共利益的行政违法行为都适合通过检察机关提起行政公益诉讼的方式加以监督，探索之初可限定在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等案件范围内。三是明确启动的程序。一个渠道是社会团体或者自然人可以请求检察机关提起，另一个渠道是检察机关自己发现并提起。检察机关发现行政违法行为的，也不宜直接提起公益诉讼，应当先督促纠正，发出检察建议。在这些措施未果的情况下，再提起公益诉讼。四是明确检察机关提起公益诉讼的效力。检察机关提起的行政公益诉讼，相当于刑事公诉，法院应当受理，不能驳回起诉或不予受理。在诉讼后果方面，检察机关对一审判决不服时，提起抗诉可能更合适，因为检察机关不仅代表公共利益，而且还有法律监督职能。
(作者为中国行政法学研究会会长、中国政法大学教授)