航班管理新规引关注 专家:延误信息由谁说了算
制图/高岳
“因天气等原因造成航班延误,费用由旅客自理”,这一做法合情合理也合法。因为天气原因在法律上来讲属于不可抗力,让承运人航空公司来承担于情于理都说不过去。
公众疑问:部分航空公司为了掩盖自身问题,而将航班延误原因归结为天气或管制。专家回应:根本不允许航空公司发布错误信息。一般情况下,延误信息是由航空公司来发布,但是航空公司的消息一般来自于空管部门。
目前,航空公司和旅客之间亟待建立互信机制。相关行业主管部门应共同建立第三方机构,汇总信息,统一发布。——编者
四十多岁的中年男子,一边踹门一边喊:“都给我出来。第一天告诉我航班延误改第二天补班!第二天又延误给我改今天!今天直接告诉我航班取消!一共五天年假,在机场待了三天!给我出来。”
在某航空公司做地勤的三年里,这是郭海鸥记忆最深刻的场景。
在过去几年,航班延误不仅让旅客内心崩溃,更引发不少治安问题。正因如此,当交通运输部近日公布《航班正常管理规定》,明确“延误”的责任情形时,迅速引发社会热议。有网友认为规定中的有关条款对于旅客来说是“霸王条款”,是降低了航空公司的责任,损害了旅客权益。
围绕公众的种种疑虑以及“规定”的焦点问题,《法制日报》记者采访业内人士,进行解读。
新规符合国际惯例
就“航班延误,旅客买单”而言,并非新鲜事。
2014年5月发布的《航班正常管理规定(征求意见稿)》就已如此。再往前追溯,2010年中国航空运输协会发布的《航空运输服务质量不正常航班承运人服务和补偿规范(试行)》以及2004年民航总局出台的《航班延误经济补偿指导意见》都对因天气等原因造成航班延误,航空公司的“有限责任”作出了特殊规定。
相比以前的“费用可由旅客自理”,新规从法律术语上去掉了“可”,而不再有双方讨价还价的空间。
尽管如此,“航班延误,旅客买单”的理念并未让人觉得是理所当然的。不少网友认为,“这是航空公司在逃避责任”。
虽然网友的质疑声很大,但是放眼全世界,根据航班延误的不同原因进行责任划分的做法并非中国首创,大多数国家都把天气等不可控因素作为航空公司责任豁免的条件。
“这个做法合情合理也合法。因为天气原因在法律上来讲属于不可抗力,让承运人航空公司来承担于情于理都说不过去,这属于合同关系没法履行,如果属于自身的原因可能需要自己承担食宿,但现在不是其自身的原因导致的。”北京市法学会航空法学研究会会长董念清在接受《法制日报》记者采访时说,这在国际上是一种惯例。
在董念清看来,“霸王条款”的说法有失偏颇。“据我了解,国外没有航空公司是提供食宿的,而是协助,告诉旅客附近哪里有旅馆。天气原因谁也无法把握。非航空公司责任导致的延误或取消,本身就不应由航空公司承担,不是其自身原因导致的,前期由于方方面面的因素导致航空公司不得不承担,无形中会增加航空公司负担,从法律从情理都不应由航空公司承担”。
国内一家大型航空公司的行政负责人在接受《法制日报》记者采访时说,中国民航运输业的发展具有特殊的历史背景,上世纪80年代乘坐飞机需要有介绍信,是一定级别和身份的象征,后来随着民航业的发展,介绍信退出历史舞台,但飞机出行在上世纪90年代至21世纪初期在中国仍然是较为昂贵的出行方式,旅客自然对航空服务提出了较高的心理需求。后续虽然航空运输价格不断下降,公众生活水平提高,但这种高期待的心理需求仍然没有实质性变化,仍抱着花这么多钱就该享受无限服务的想法。最典型的对比莫过于公众对火车无理由延误的宽容。
“飞机出行的大众化仍需要公众从心理上接受这一大众化出行便捷性,而非服务的特质性。”上述行政人员说。
“新规出台前,航空公司主动承担食宿无任何法律和合同依据,仅是为提高服务质量和市场竞争的原因,主动承担合同之外的义务。这也是中国民航运输业的特色产物,不是正常的航空运输服务,不仅给航空公司增加了额外经济负担,反而加剧了运输合同双方的紧张关系,使得旅客将这种额外行为视为理所应当的义务,不利于和谐民航建设和行业健康发展。”中国国际航空股份有限公司一名法务人员向《法制日报》记者表达了这样的观点,几乎所有航空公司的运输总条件均会明确规定非航空公司原因的延误均不承担赔偿责任,“需要明确的是,航空公司运输总条件属于运输合同的一部分,双方应遵守合同约定。另外,从合同法本身分析,天气原因等不可抗力也是一方违约的抗辩条款”。
据多位受访的实务界人士透露,在航空业内看来,新规是中国版的ec261(欧共体关于航班拒载、取消或延误时对旅客赔偿和帮助的一般规定),作用在于弥补了民用航空法这一上位法以及消费者权益保护法对航班不正常时具体操作的规制,极大程度上明确了不正常航班航空公司和空管、机场等相关主体的责任,是对旅客的有利保护。
不能发布错误信息
尽管在业内人士看来,新规是为了保护旅客权益,但旅客并不认可。
不论业内人士的看法是从国际行业还是法律角度分析,公众最为关心的问题是——“到底是不是天气等不可抗原因造成的延误,普通旅客怎么判断?”
而这样“只有结果没有过程”的做法,就让公众怀疑——航空公司为了“免责”掩盖自身原因,航班是否会将延误原因故意归结为天气或管制?
对此,董念清直言,根本不允许发布错误信息。“如果不是这方面原因而说是这个原因,航空公司会受到相应惩治,这在民航内部是有规定的”。
既然不存在“故意掩盖”的情况,公众的疑虑从何而来?上述法务人员的解释是——因为信息渠道不畅,发布不及时,同时缺乏公众认可的第三方权威机构统一发布信息,导致公众会误解,“比如天气原因的客观现象,旅客一般不理解的是出发地艳阳高照却被告知天气原因不能起飞。因为天气原因导致不能正常起飞不仅是出发地,航线上和目的地的天气不允许也不能飞。这些情况往往是旅客看不到的,所以会出现误解。管制的原因都来自空管,其中有些军方管制原因是不能公布的”。
不过,实务界人士也向记者坦言,以天气原因延误为例,虽然目前在机场也会详细告知航线天气原因,但公布渠道还需进一步拓宽,“最大的问题不在于如何公布,在于航空旅行常识仍需有关部门进行普及和提高,多数公众无法理解航线天气,仍将航空飞行理解为天高任鸟飞,飞机在空中可以随便绕飞”。
董念清则表示,目前,在航空公司和旅客之间亟待建立互信机制,“在现在的大背景下,是谁也不相信谁。一般航空公司在绝大部分情况下不会去骗旅客,航空公司也想安全地把旅客送至目的地。即便是天气原因不用承担食宿,航空公司也要协助,这在无形之中也增加了工作量”。
旅客知情权如何保障
在新规出台后,一些公众也提出了这样的观点——既然民航决定把“不可抗力”导致的航班延误让旅客来“买单”,那旅客完全有理由要求扩大知情权,要求航班延误的信息发布更加透明、能被验证。然而,从目前来看,民航新规并没有多少配套措施。
对于这种担忧,中国人民大学法学院教授、中国消费者协会副会长刘俊海提出的两个建议值得重视:第一,坚持举证责任倒置制度,发布民航航班延误信息时航空公司要有充分的证据,强化其举证义务、举证责任,不管是物证、书证还是证人证言；第二,要有独立第三方机构进行验证,不管是消费者协会还是其他组织,都要有第三方核实信息,赋予消费者知情权。
不过,这样的举措被一些公众认为“只能是‘看上去很美’”。
“证据不可能一下子放到我们面前,相关信息可能来自各个部门,证据肯定是有的,比如到了法院,航空公司举证、地面服务证据、交通管制证据等。旅客看到形成一个证据链,就很难否定。一般人可能会认为,这是随口一说,航空公司不可能把证据拿出来,但是,如果真要举证,航空公司真的能举出来。”董念清进一步向记者介绍说,中国民用航空局下面有一个消费者事务中心,专门负责航空运输过程中发生的旅客投诉问题,找航空公司了解情况,推动航空公司做出解答。“这些年,消费者事务中心做了大量工作,当然旅客还可以找航空公司投诉。我不否认由第三方来做这个事情,第三方怎么做还需要继续研究。”
对于公众提出的独立第三方机构,上述法务人士认为,应由民航局、国家气象局等行业主管部门共同建立,汇总信息,统一发布,“但前提是需要建立相关法律法规”。
除了投诉方面的配套措施,机场及周边配套设施的承压能力也亟待考证。
新规规定,发生大面积航班延误时,机场管理机构应当启动旅客服务协调机制,协调承运人、地面服务代理人、机场公安等单位,组织实施相关服务工作。
“国内机场周边的餐饮、酒店配套普遍不够健全,即使是北京首都机场都达不到应对大面积延误安置的条件。”北京航空法学会常务副会长兼秘书长张起淮称,需求骤增,又没竞争,这些餐饮酒店很容易肆意抬价,之前也发生过类似事件。
不过,据上述业内人员介绍,机场和航空公司一般有大面积延误应急预案,各驻场单位会按照预案要求分工协作。目前情况是,旅客的安排工作和票务一般由航空公司负责,公安机关负责秩序,机场提供相应附属设施,“问题在于协同不够,尤其在面对大面积延误旅客聚集时,往往无法采取有力措施积极应对,对航空公司员工人身伤害无法提供及时保护”。
航班延误怎么破解
《航班正常管理规定》之所以受到如此关注,或许可以从下面这组数据中得出答案。
今年5月,中国民用航空局发布了《2015年民航行业发展统计公报》。数据显示,2015年,全国客运航空公司共执行航班337.3万班次,其中正常航班230.5万班次,不正常航班99.9万班次,平均航班正常率为68.33%。全国客运航班平均延误时间为21分钟,同比增加2分钟。在航班不正常原因中,空管原因占30.68%,比上年增加5.35个百分点；天气原因占29.53%,比上年增加5.19个百分点；航空公司原因占19.1%,比上年下降7.31个百分点；其他原因占20.69%,比上年减少3.23个百分点。
如果航班不延误,那么上面的一些怀疑与争论都不值一提。
近些年,航班延误始终是困扰民航工作的一大问题。民航局自2008年起多次开展航班延误治理活动,制定了一系列治理航班延误的政策措施,收到了一定成效。
“这涉及到空运,空运可能还不是航空公司一家说了算,涉及到航空公司、空中交通管制部门等每一个链条都高效运转。如果航班大面积增长,但空中通道无法增加,再加上天气原因,航班延误会很严重。民航这几年也做了大量工作,这需要方方面面的努力。旅客也要办好手续,比如说旅客携带大箱子不托运也会导致效率慢下来,所以说需要社会共同努力。”董念清说。
对于建立航班正常工作的长效机制,中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任刘光才的态度是必须走法制化的道路,通过立法将治理航班延误的政策措施转化为法规规章。
“新规是以民用航空法、消费者权益保护法、《民用机场管理条例》为主要依据的,同时借鉴了美国、欧盟相关民航法规规章,这有利于我国航班正常工作规定与国际先进做法保持一致,促进我国航班正常管理水平的提高。”刘光才在接受媒体采访时说。
对于解决航班延误问题,实务界人士给出了三点建议:空域管理体制改革,开放空域,服务民用；天空开放；航班时刻交易、提高时刻利用效率。
“延误打乱航空公司生产计划,需要支付飞行人员工资、航空器检修费用、机场停场费用、旅客食宿费用、地面员工加班费用、重新配餐费用、清洁费用等,以及后续航班因此造成的进一步损失,从经济上无利可图,对于航空公司而言,没有任何故意追求延误的利益诉求,延误的问题应客观看待。”在采访结束之际,受访的民航界人员再次向记者重申了这样的话语。（法制网记者 赵 丽 法制网实习生 郭子菡）