自贸区金改：不要“政策洼地”而要“制度高地”

　　3周年刚过，上海自贸区推出了新一轮金融改革方案。

　　根据日前中国人民银行上海总部发布的《关于进一步拓展上海自贸区跨境金融服务支持科技创新企业和实体经济的通知》（以下简称《通知》），下一步将开立自由贸易账户的主体资格拓展到全上海市科创企业，为科创企业引进海外人才提供自由贸易账户服务等。

　　自由贸易账户是一套规则统一、本外币合一的可兑换账户。作为上海自贸区内金融改革的重要一环，自由贸易账户被誉为一条“高速公路”，是金融改革开放及金融产品服务与功能创新的重要载体。截至目前，自由贸易账户提供的产品和服务已包括跨境结算、本外币融资、跨境贸易融资、跨境担保、跨境并购、跨境理财以及支持黄金交易国际板和上海清算所推出的自贸区航运指数及大宗商品衍生品中央对手清算业务等。

　　本次《通知》发布前，注册在自贸区内的机构、企业可通过设立本外币自由贸易账户分账核算，实现资金自由流动。而此次政策出台后，自贸区外被上海市教委科委列入科创企业名单的企业以及符合条件的海外人才，也可以在金融机构开设自由贸易账户。

　　可以看到，自贸区内创新型利好政策的扩围正体现了中央设立自贸区的初衷：不在于特殊化、特例化的“政策洼地”，而在于探索成熟、可复制、可推广的经验，打造“制度高地”。

　　所谓“政策洼地”，是指借助特殊的优惠政策，或者在特定领域、特定区域内取消某些限制，以形成区域差异化的竞争优势。的确，依靠单纯的税收优惠、权力下放等特殊政策，有可能在短期内吸引大批企业，促进产业集聚，形成带动效应，取得较快发展。但是，“政策洼地”往往容易吸引大量的“搭便车者”，甚至“政策套利者”。这类参与者并非为了创新发展而来，而是盯住了“短期利益”。一旦这类群体数量激增，不仅政策失去本意，挤占了真正有志于长期、可持续发展企业的资源和动力，还有可能让区域发展陷入短视化、产业发展过度集中，甚至积聚经济、金融风险。

　　而打造“制度高地”的不同点在于，政策红利并非集中释放，也不是企业“等、靠、要、蹭”就能得到的。而是制定政策时，在充分调研的基础上，探索可以推广和复制的经验。

　　上海自贸区成立后的一段时间里，各界对于改革的力度和进度普遍较为乐观。但是，随着改革逐渐深入，也不乏认为进度较为迟缓、未能触及深层次改革的声音。对此，要从两个方面进行分析。

　　其一，改革渐进的根本原因是什么？众所周知，改革的阻力往往在于两点：一是既得利益群体的阻挠；二是如何妥善应对改革可能带来的风险集聚。

　　如果前者成为推进不足的主要原因，那么改革很有可能止步不前。

　　而观察区内3年多的探索与实践，上海自贸区的渐进改革当属后者。实际上，3年来，在求发展与控风险的平衡上，自贸区内进行了多元化的审慎尝试。但必须明确，任何一项创新性政策的落地，都并非一纸文件那么容易。每一次创新都需要配套性的支持政策、风控措施以及企业内部系统对接、业务培训等多个流程的配合和调试。以自由贸易账户为例，依托其建立起的“电子围网”的涉外风险监测预警体系，正是开放、创新过程中不可或缺的配套性措施，具体包括分账核算体系、跨境资金流动内在调节机制和跨境流动性逆向调节机制。

　　其二，改革成果是区域独享，还是力求惠及更大范围？上海自贸区是先行者，而非特惠区，这是在政策初期就已经明确的。因此，自贸区内的政策不仅要因地制宜，也应具有可复制性、可推广性。尽管并无包治百病的良方和所有区域都适宜的政策，但其改革的影响绝不限于一时一地。

　　时至今日，第二批、第三批自贸区扩围都已顺利推进，我国的自贸区已达11家。这表明，在上海自贸区不断积累经验的基础上，以自贸区为排头兵，我国“深水区”改革正在全国铺开。

　　从具体政策来看，上海自贸区事中事后监管、贸易便利化等经验已经向其他自贸区乃至全国范围内推广；而此次自由贸易账户的“区外开花”也体现了谨慎试点、逐步推广，让制度性红利覆盖更大范围的思路。因此，上海自贸区在推行改革政策时趋于谨慎，而非冒进。

　　总之，面对改革，与其追求“大、干、快、上”式的速效成绩，不如脚踏实地，正视改革的困难，平衡发展与风险，稳扎稳打推进，唯有如此，才能让自贸区的经验推向更广阔的地区，让红利惠及更大范围。