江苏织密法治“围栏” 更好“保护”自然保护区

        省人大常委会前不久在宁召开督办会，督办两件生态环境保护重点处理代表建议。办理这两件事关江苏省自然保护区建设监管建议时，承办单位都感到，要进一步改革体制机制，加大投入力度，织密法治“围栏”，更好“保护”自然保护区。

        自然保护区庇护省内六成物种

        年初省人代会上，刘明、张林茂等10多名代表提出的“加强自然保护区监管”和“加强九龙口生态湿地修复”建议，被列入今年20件重点处理代表建议，由副省长费高云领办，省人大常委会副主任邢春宁牵头督办。邢春宁说，此次督办注重“解剖麻雀”，力图对全省自然保护地建设和保护提出具体要求。为此，省人大常委会前期邀请部分省人大代表，会同省林业局等有关部门到无锡、常州、苏州、盐城等地实地调研，深入梳理了江苏省自然保护区建设管护现状和面临问题。

        江苏省共建立了包括3个国家级自然保护区在内的各级自然保护区31个，占江苏面积的5.5%。省生态环境厅副厅长于红霞介绍，从江苏省连续3年开展的物种资源调查结果看，截至去年底，各级自然保护区有野生植物1500多种，占全省物种总数的63%。在江苏省有天然分布（或曾有天然分布）的中国珍稀濒危保护植物20种，自然保护区能找到13种。但在办理重点处理代表建议和调研过程中，省人大常委会注意到，江苏省自然保护地在管护利用上仍有薄弱环节。有的地方对协调发展认识不足，少数地方随意开发、过度利用，出现了短期地方经济发展较快而保护地内部生态功能退化等短视现象。另外，江苏省不少保护区管理机构集行政、事业和企业职能于一身，在履行保护责任的同时还兼负旅游发展职能，保护主业难以突出。

        生态补偿机制需优化

        调研发现，省内自然保护区普遍存在投入不足问题。刘明说，不少保护区因经费问题仅停留在简单看护阶段，生态环境监测、生态修复、生物多样性保护、资源调查、科学研究等基础性、长远性的重要工作无力开展。有关部门建议，通过合理划分中央和地方管理事权，明确投入的渠道和责任；属于中央事权的以中央财政投入为主，属于地方事权的由地方财政投入为主，以形成稳定的投入机制。

        另外，自然保护区所在地大多经济欠发达，地方投入有限。例如九龙口湿地部分在淮安市淮安区境内，该区是省重点帮扶县区，市级财力“只能保运转，资金缺口较大”。淮安市常务副市长张国梁介绍，对里下河湖区进行退圩还湖，需投入资金数亿元。“建议省里能够加强生态补偿机制建设，加大资金投入力度。”

        目前省级财政已建立生态补偿转移支付制度。省林业局局长沈建辉介绍，苏州、南京、无锡市先后建立湿地生态补偿机制，并不断扩大补偿范围、提高补偿标准。省财政厅副厅长倪国强表示，去年安排15亿元，重点用于生态红线区域内环境保护、生态修复、生态补偿和改善民生。其中就安排有建湖县生态补偿转移支付资金845万元，专项用于包括九龙口在内的环境保护、生态修复和生态补偿。但在张林茂看来，省财政虽然对盐城倾斜较大，但补偿力度尚不足以弥补缺口。省发改委副主任王显东坦言，类似九龙口湿地保护修复这样的项目由于不在国家规划范围，难以争取国家资金支持，只能以地方投入为主。“建议项目所在地加快开展前期工作，认真履行相关手续并加快推进项目建设；省级相关部门要加强指导，并加大省级湿地保护专项资金投入。”

        补偿机制也有完善空间。“每年三四月份是里下河地区养殖水塘、水池消毒的季节，一旦遇到持续下雨，污染物集中流入下游，将会对九龙口湿地环境带来较大影响。”盐城市副市长蒋巍建议省级层面试点跨地区流域生态补偿机制，引导不同行政区合作，签订科学合理的生态补偿协议，“可以采取‘双向补偿’原则，即以双方确定的水质监测数据作为考核依据，上下游两地区共同推进跨界水体综合整治”。省林业局表示，下一步将认真研究九龙口湿地保护跨区联动机制，加大资金统筹力度，协力推进生态修复。

        省人大常委会建议，拓宽自然保护地投入渠道，在各级各类自然保护地基础设施建设、专业人才队伍培养、生物多样性保护、湿地保护修复等方面加大投入力度，重点推动跨部门、跨区域、跨流域的生态补偿机制建设，为自然保护地的建设管理和健康发展提供稳定保障。

        制度供给力度要加强

        此次建议督办发现的问题，有的属历史遗留，有的是近年遇到的新情况，有的可以立行立改，有的需进一步加强顶层设计。

        从规划层面看，省内仅5家自然保护区编制了总体规划，仅4个设区市正式发布了湿地保护规划。多数自然保护地无总体保护规划，保护也缺乏科学规范的管理方式。省人大常委会调研发现，由于缺少规划引领，一些保护地不能系统开展工作，甚至人为割裂了自然生态系统完整性，造成了“生态孤岛”，严重影响了自然保护地整体生态功能和价值。省人大常委会建议，全面调查梳理现有各类自然保护地规划编制情况，指导编制各自的总体规划，增强保护工作的科学性、针对性、可操作性，为今后江苏省探索建立以国家公园为主体的自然保护地体系“强基础、开好局”。

        跨流域、跨行政区域的保护地也仍未形成保护“一盘棋”。调研发现，不同部门间有的信息不共享、衔接不紧密，部分市县政府相关部门的执法管理职责还未明确。因此张林茂建议，九龙口湿地保护应在省级层面建立三市联动保护机制。刘明建议，抓住机构改革后自然保护区管理职能调整划归林业部门有利契机，尽快理顺机制、摸清底数，构建有效管理机制。

        自然保护区制度建设也相对滞后。目前针对自然保护区的法规只有《中华人民共和国自然保护区条例》，部分其他法律法规涉及自然保护区管理要求与该条例有不一致之处；在法律法规体系上，涉及自然保护地的核心法规层级较低，与当前生态环境保护形势无法适应。记者还注意到，省级层面至今没有出台自然保护地方面的综合性地方法规，保护地监管执法缺乏有力法律依据。

        据悉，国家近期将修改完善自然保护区条例，突出以国家公园保护为主要内容，推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定。省人大常委会就此要求省政府及有关部门要及时掌握国家立法动态，加强与省人大常委会有关工作委员会的联系，为江苏省适时出台自然保护地综合性法规做好准备。（陈月飞）