浅议粮食收购资格核查与行政许可年审（检）的关系
近期，宝应县粮食局根据上级部门通知要求，继续在全县范围内开展年度粮食收购资格核查工作。近几年来，国家在加快 政府职能转变，简化行政审批环节上出台了多项措施, 针对部分粮食经营主体征询粮食行政管理部门是否还要进行粮食收购资格核查，粮食收购资格核查和《粮食收购许可证》年审（检）制度是什么关系等问题，粮食行政管理部门应该如何准确把握和规范开展粮食收购资格核查工作，分析如下：
一、近年来国家“简政放权”的政策背景
2013 年5月15日 ，国务院下发了取消和下放一批行政审批项目等事项的决定。2013年11月23日，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了要全面正确履行政府职能，进 一 步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。2013年10月25日国务院常务会议部署推进公司注册资本登记制度改革，将企业年检制度改为年度报告制度。2014年1月8号，国务院常务会议决定进一步推出深化行政审批制度改革三项措施，分别取消和下放了416项行政审批事项。国家工商总局决定自2014年3月1日起停止对企业年度检验工作。2014年10月23日，国务院决定，取消和下放58项行政审批项目，取消67项职业资格许可和认定事项，将82项工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批。其中“中央储备粮保管、检验、防治人员资格认定 ”被取消；“粮食收购资格认定”改为后置审批。李克强总理在2015年“两会”期间表示，中国政府将继续简政放权，尽管这一过程会“很疼。
二、粮食行政许可“年检”和粮食收购资格核查的法理依据
在粮食流通监督检查活动中，没有“粮食行政许可年检”一说，只有“粮食收购资格核查或审核”。由于相应工作开展的时间、检查内容与工商等其他部门关于行业许可年检制度同步或相似，因此在粮食行业中产生了“粮食收购许可证的年审（检）”一说。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“行政许可是指行政机关依据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。《粮食流通管理条例》第九条规定：“取得粮食收购资格，并依照《中华人民共和国公司登记管理条例》等规定办理登记的经营者，方可从事粮食收购活动”；第三十五条第二款明确“粮食行政管理部门应当依据国家要求对粮食收购资格进行核查”。《粮食流通监督检查暂行办法》第十六条规定：“粮食行政管理部门在监督检查过程中，可以行使以下职权：（一）对粮食收购者的收购资格进行核查。”2004年7月9日，国家粮食局、国家工商行政管理总局关于印发《粮食收购资格审核管理暂行办法（国粮政【2004】121号）》第六条规定：“国家粮食行政管理部门负责全国粮食收购资格审核的管理和监督检查工作。地方粮食行政管理部门负责本辖区内的粮食收购资格审核的管理和监督检查工作”；第二十一条第二款规定:”地方各级粮食行政管理部门应在每季度结束后十日内将本辖区内的上一季度的粮食收购资格审核情况报上一级粮食行政管理部门备案”。依照上述条款规定，“粮食行政许可年度审核”的说法是没有法律依据的，而粮食行政管理部门开展的“粮食收购资格审核”通常是每年或季度进行一次。
三、粮食“年检”制度和收购资格核查的主要区别
2004年5月26日《粮食流通管理条例》的颁布实施，标志着粮食经营活动开始步入市场经济发展的大潮，随之粮食经营市场的资格准入和管理开始摆上日程。粮食行政管理部门对于履行粮食市场经济的监管职能与其他单位相比，发展时间短，法规制度建设还不健全。由于目前粮食行政许可没有年审（检）制度，粮食行政管理部门通常采取了开展粮食收购资格核查作为对规范粮食行政许可管理的补充，但与行政许可年检制度有一定区别。就工商部门年检和粮食收购资格核查相比较： 从依托对象上看， 年检的对象是营业执照、生产许可证、组织代码证、税务登记证等，都有一定的有效期，需要用“年审（检）”的行为来配套管理。而《粮食收购许可证》是没有有效期的，且没有地域之分，全国通用，只能在监督检查活动中加以管理和规范。 从性质上看： 年检，本身并非一个独立的行政许可行为，是依职权的行为，它本身是由法律确定的一种许可制度。资格核查是一种行政行为，是粮食行政管理部门根据工作需要对经营主体的许可条件进行的判断，也是阶段性开展的监督检查活动。 从时间上看， 年检期限大多为一年期，少数为半年期，年检的时间相对固定。而资格核查通常期限为一个月，核查时间因工作需要来确定。 从检查内容上看， 年检主要内容是法人身份证、营业执照、公章、财务章、合同章、 资产负债表 、 损益表 、 验资报告 、 组织机构代码证 等许可项目。资格核查的内容除行政许可基本条件外，对当事人的年度经营活动和账目情况也纳入到检查范围内，在核查过程中对不符合条件的主体依法进行行政处罚。 从检查方式上看， “年审（检）”原则上以书面材料检查为主，资格核查除了对书面材料的检查，还应对重要设施设备、安全隐患等情况实地检查。 从收费情况看， 年检有政府定价的收费项目，而资格核查不收取任何费用。 从法律后果看， 年检中对于检验合格的单位，行政机关多数采用公告、签章、换证等方式确认；对于不合格的采用公告、责令改正、注销等方式处理。而资格核查中对于检查合格的单位没有统一确认方式，一般是公告或签章处理；对于检查不合格的单位既可以采用责令改正、暂扣、注销等方式，也可以通过警告、罚款、取消等行政处罚方式确认。
四、开展粮食收购资格核查的必要性
自粮食作为商品进入市场经济中，粮食收购资格是否合法关键是以经营主体是否拥有《粮食收购许可证》为衡量标准。由于粮食法规制度中没有明确《粮食收购许可证》有效期，对于已经取得《粮食收购许可证》主体的经营资质也就没有了“年审（检）”制度。政府在大力强化“简政放权”的同时，也着重强调要加强“事中、事后行为的监管”，在实际经营活动中，对于事实存在的许可条件发生了变化、重大违法经营行为等，需要粮食行政管理部门加强对粮食收购资格的管理，并能做出相对的行政行为。《粮食收购资格审核管理暂行办法》（国粮政〔2004〕121号）第二十二条：“粮食行政管理部门依照法律、行政法规规定的职责对下列内容进行监督检查：(一)粮食收购者是否具备粮食收购资格；(二)粮食收购者《粮食收购许可证》所登记的内容有无重大变化；(三)粮食收购者有无涂改、倒卖、出租、出借的《粮食收购许可证》的行为；(四)粮食收购者是否遵守国家有关法律、法规和粮食收购政策。”粮食作为关系国计民生的特殊商品，如何保障人民群众的饮食安全，粮食部门对于经营主体在收购资格源头的管理上应该有所作为，因此，粮食收购资格的核查本身就是在“简政放权”背景下所做的“轻审批、重监管”的主要措施。对于工商部门取消“年审（检）”制度，实施网上申报和年度报告公示制度，实际上是简化了许可审核环节，变换了审核的工作方式，体现了便捷、高效的原则。粮食行政管理部门在收购资格核查中应当值得借鉴和学习，但不能因此而片面取消粮食收购资格核查活动。
五、粮食收购资格核查中存在的问题及发展方向
在粮食收购资格核查中，由于粮食法规制度不尽完善，特别是对收购资格核查的程序、结果办理等没有明确，粮食行政管理部门的组织过程基本按照文件要求落实，在具体实施过程中表现出了一些不足之处。 一是核查方式不够便民。 资格核查分为材料核查和实地核查两部分。其中材料核查需要粮食经营者按照文件要求提供纸质材料，如身份证复印件、营业执照、资金证明、检化仪器等，这些基本材料很少会发生明显的变化，但在每年的资格核查中仍然要求当事人提供，不够便民。可建立粮食经营者电子档案，对于没有发生变化的基本材料实施备案存档，不必在资格核查中重复审核。 二是资格核查轻重不清。 由于没有年审（检）制度，粮食部门在收购资格核查中会潜意识向工商部门年检制度学习材料审核，却忽视了对粮食经营主体在经营活动中执行相关制度情况的审核作用。对于粮食收购资格核查而言，更多的应体现出是围绕粮食经营资格对经营主体规范经营活动的监督检查，对违规经营行为的督促整改和规范管理，而不是把核查重点放在材料审核上。 三是对许可条件变化问题难以把握。 在核查中我们发现，粮食经营主体许可条件发生的变化主要有法人、仓储设施老化、检化仪器未定期质验和粮食检化验人员从业资质情况等。其中粮食仓储设施如何判断严重破旧，不再符合许可条件，属于发生重大变化情况难以界定；对于个体户在粮食质检方面只要求简单的感官应知判断能力即可，如何作为许可条件发生变化也很难界定，增加了资格核查的难度。粮食部门应通过其他途径如对仓储设施的鉴定、统一组织粮食质量检化验人员培训等加以完善。 四是对资格核查结果的处理不够准确。 作为粮食行政管理部门来讲，粮食收购资格核查容易产生“二次许可”的倾向，对于核查通过的单位采用公告或签章等方式进行行政确认，对于核查没有通过的单位一般采用责令改正、注销或取消处理，其中在对于资格注销的问题上很难准确定位。注销定位为一种不具备法定条件的被许可人丧失资格履行的一种法定手续，而不是一种剥夺资格的行政处理行为，因此对核查不合格的被许可人直接进行注销处理是有法律障碍的。取消粮食收购资格是属于行政处罚行为，对于确因许可条件发生重大变化且未按照规定进行整改的应按照一般程序进行处理。 五是资格核查结果的运用层次低。 《粮食流通管理条例》第十条明确了粮食行政许可是需要粮食、工商部门共同管理的，因此，粮食收购资格核查的结果应在两个部门之间建立信息通报机制。在实际运用中，粮食收购资格核查的结果运用不够理想，例如取消了被许可人的《粮食收购许可证》，但仍然不能定位其无证无照经营，影响了资格核查的效果。所以，粮食部门应当加强与多部门的合作，主要是在互通机制运行、部门职能作用、对资格核查结果的处理方式等方面进行有效衔接，形成齐抓共管的社会环境。
（宝应县粮食局 雍自生）