创新粮食收购许可年检制度的探索与实践
粮食收购许可是市、县两级粮食行政管理部门唯一的一项行政许可权利。根据《粮食流通管理条例》的相关规定，市、县两级粮食行政管理部门不仅承担着该项行政许可的申请受理、核发、补发、变更等工作，同时还承担着年度核查的工作，目的是要保证广大粮食收购主体资格的合法、有效。然后，在工作实践中，粮食收购资格的年度核查工作进展并不顺畅。而且，伴随着工商行业注册登记制度的改革以及先照后证模式的深入推进，粮食收购资格年度核查工作的必要性、合理性都值得重新思考和定位。
一、国家设立粮食收购许可的时代背景
在“统购统销”政策实施前，我国仍有粮食市场，粮食可以自由买卖。1953—1992年，为解决粮食危机，我国开始粮食实行“统购统销”政策，严格控制粮食市场，禁止粮食自由买卖。因此，这一时期缺少设立粮食收购许可的市场基础。“统购统销”，就是借助政权的强制力量，让农民把生产的粮食卖给国家，全社会所需要的粮食全由国家供应，农民自己食用的数量和品种也得由国家批准后才能留下。城镇家庭每家一个粮本，凭粮本供应粮食。
1978年在农村实行联产承包责任制，1983年人民公社解体。农民种粮的积极性提高后，粮食真正多了起来。1984年粮食产量达到历史最高水平，其他农副产品也大副度增长。1992年底，各地的库存粮食多，库存粮食占压不少资金。这时放开粮食价格，全国844个县（市）放开了粮食价格，粮食市场形成，“统购统销”真正退出了历史舞台。
1993年2月，国务院发出关于加快粮食流通体制改革的通知，强调粮食价格改革是粮食流通体制改革的核心，争取在2、3年内全部放开粮食价格。但由于受通货膨胀的影响，这项放开粮食价格的重大改革没能继续进行下去。进入21世纪，粮食价格改革有了突破性进展。2001年，江苏等8个省市率先放开粮食市场，逐步拉开了全面放开粮食购销价格的序幕，从2004年开始，国家全面放开粮食收购和销售市场，实行粮食购销市场化。随着粮食购销市场和购销价格的全面放开，我国进入了以市场为基础的市场价格阶段。
在此背景下，2004年5月26日，时任国务院总理温家宝签署第407号国务院令，《粮食流通管理条例》正式颁布实施。该条例第八、九、十条分别明确了粮食收购许可制度的申请条件、承办部门、办理时限等制度要求。
二、粮食收购许可的制度设计
《粮食流通管理条例》的第八条从三个方面明确了申请粮食收购许可的条件，分别是：具备经营资金筹措能力；拥有或者通过租借具有必要的粮食仓储设施；具备相应的粮食质量检验和保管能力。同时，该条第二款还明确，前款规定的具体条件，由省、自治区、直辖市人民政府规定、公布。2004年7月，国家粮食局和工商总局出台《粮食收购审核管理暂行办法》，对具体的申请条件进行明确和细化。其后，江苏省粮食局与江苏省工商行政管理局联合转发《粮食收购审核管理暂行办法》（苏粮调〔2004〕45号）时，一同对本省范围内申请从事粮食收购的法人、其他经济组织以及个体工商户所应具备的条件进行了详细规定。至此，市、县两级粮食行政管理部门在开展粮食收购行政许可工作便有了依据和标准，并且一直沿用至今。
《粮食流通管理条例》第三十五条第二款规定，粮食行政管理部门应当根据国家要求对粮食收购资格进行核查。国家粮食局的规范性文件《粮食收购资格审核管理暂行办法》第二十条规定，粮食行政管理部门应当根据国家要求，对粮食收购资格进行核查。但均上述行政法规和规范性文件均未明确核查的具体内容、程序及结果运用等内容。尽管《粮食收购资格审核管理暂行办法》第二十八条中，有“粮食收购者有关情况发生重大变化，不符合本办法第七条、第八条（即相当于《粮食流通管理条例》第八条的基本条件）规定条件的，由审核机关暂停或取消其收购资格”的表述，但由于该文件仅是规范性文件，效力较低，仅能在上位法列明的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体的规定，而无权增设行政处罚或者突破上位法列明的行政处罚的行为、种类和幅度的范围。因此，此条款并不合法，不适合引用。而且，一旦适用，只要进入行政诉讼程序，必然会导致行政机关败诉的不利后果。
从《粮食流通管理条例》的条款内容上，该行政法规只明确了申请行政许可的条件，但没有明确对不再符合行政许可条件和要求的被许可人如何处理，也即是通常所说的“只设立了行政许可的入口，没有预留行政许可的出口”，这给粮食行政管理部门在实施粮食收购许可的核发和年检工作带来不便。尽管《中华人民共和国行政许可法》中第六十九条中，罗列了五类可撤销行政许可的情形，但均是指由于行政机关没有履行职责或错误地履行职责时，对此类行政许可应当撤销；如果被许可人的合法权益因此受到损害的，行政机关还应当依法给予赔偿。而且，《行政许可法》中的撤回、注销，《行政处罚法》中的吊销均不能满足对此类行为管理的需要。
应该说，设立粮食收购许可制度的初衷主要还是为了尽快适应市场经济的需要，保证广大涉粮经纪人具有合法的从业地位，进而摆脱计划经济的束缚，方便农民卖粮，促进粮食贸易，搞活粮食流通，繁荣粮食市场。可能是由于时间仓促，制度设计上考虑得并不周全，因此，就出现了只设入口而没有设出口的情形。而且，类似的情形在《粮食流通管理条例》多处出现。如，粮食经营者必须保持必要的库存量以及最高、最低库存量的规定，就极具时代特色。再比如，《粮食流通管理条例》中有关行政处罚的条款中，多次出现“暂停或取消粮食收购许可证”的处罚种类，但1996年出台的《行政处罚法》中，就已明确使用“暂扣或吊销许可证”的处罚种类。很显然，《粮食流通管理条例》的表述与上位法矛盾。
三、粮食收购许可年检工作中的困惑
尽管上述行政法规和规范性文件中均明确要对粮食收购主体的资格进行核查，但由于法规条款太过粗线条，未明确何时核查，以何种方式核查，一年核查几次，核查的结果如何运用等内容，操作性不强。因此，各地粮食行政管理部门开展粮食收购资格核查的方式、时间、频率、结果运用等也并不相同。
1 、检查内容不统一。 开展年度核查工作时，到底要检查什么项目，被许可人要提交什么材料，各地做法也不一致。比如“拥有或具有粮食仓储设施”这一项，如果说粮食仓储设施是被许可人自己，那被许可人是否有必要每年证明该粮食仓储设施是他自己的？此外，如果说被许可人多年不从事粮食收购业务，被许可人是否有必要证明其具备收购资金筹措能力？对此，大家认识并不相同。
2 、检查时点不统一。 有的地方是按照夏粮、秋粮收购的时间组织开展收购资格核查的，有的地方是安排在年初进行核查，而有的地方则是将一年中的某个月份确定为检查月，开展集中核查。如我市就明确在每年的4月，发布核查文件，市县联动，集中开展收购资格的核查工作。
3 、检查频次不统一。 比如，为维护粮食收购秩序，江苏省粮食局就要求各地在夏、秋粮收购前集中对各地粮食收购主体的收购资格进行集中核查。在每年一次的全国粮食清仓查库中，也要求对粮食收购主体的资格进行检查。而各地粮食行政管理部门在开展监督检查工作中，也把对粮食收购资格的检查作为重点工作来抓，全面进行梳理检查。因此，在粮食收购资格核查上，存在重复检查的情形，加重了被许可人的负担。
4 、检查结果运用不同。 由于没有上位法的支持，对不再具备粮食收购条件的被许可人，粮食行政管理部门无权采取吊销、暂扣等方式剥夺被许可人的粮食收购资格。那对于不再具备粮食收购条件的被许可人，粮食行政管理部门能做什么呢？还要不要管呢？怎么管呢？这一系列问题都值得我们认真思考并提出切实可行的对策。
四、我市的探索与实践
1 、变更年度核查的方式。 从2013年起，我处就开始组织人员，变被动等企业上门接受检查为主动上门提供服务。在上门服务过程中，通过对企业经营状况的了解，主动掌握企业的措施资金能力、仓储设施情况以及保管、检化验人员配备情况，及时做出是否符合粮食收购许可的条件的判断，从而为粮食收购许可核查工作提供依据。对每个粮食收购主体，原则上只进行一次收购资格的核查，尽量减少对被许可人的干扰，避免增加被许可人的负担。在每年下发的依法行政工作要点中，市局也多次指导各市、区粮食行政管理部门，要主动开展上门服务，真检查，掌实情，但要注意避免重复检查。
2 、加大对被许可人的梳理。 由于没有上位法的支持，对不再具备粮食收购条件的被许可人，采取直接撤销其资格的做法是行不通的，是乱作为。但实践上，确有不少被许可人，自认为不再从事粮食收购工作，既不向粮食行政管理部门申报年度报表，也不参加年检，更不愿办理注销手续。对工作人员的询问电话，拒不接听；对工作人员发放的工作通知，置若罔闻。由于这些“”的存在，的确给粮食收购资格的许可工作带来了不少的麻烦和障碍。例如，常熟市粮食局就曾出现为注销粮食收购许可证而在《常熟日报》上刊发公告。为了两家不参加年检的被许可人，在公告过程中，不仅要分批公告检查内容和注销内容，还要符合法定的公告时限。这样，不仅程序繁琐而且时间周期长，很不方便。
但是，粮食行政管理部门不采取有效的措施，既不利于保护守法的粮食收购主体的合法利益，也不利于维护粮食收购收购秩序，更有不作为之嫌。在实践中，我们多从被许可人应当履行的法定义务入手，对没有及时报送粮食经营报表的单位和个人，多次上门开展行政指导服务，主动解释法律法规条文和违法后果，督促其履行法定义务，避免承担不利的法律后果。同时，建立注销程序快速通道，简化程序，承诺即时办结，不占用被许可人太多时间，极大地减少被许可人的负担。部分被许可人由于长年不开展粮食收购业务，就在我们的指导下，主动申请了注销程序。2012年，市辖区有16家粮食收购主体，经过一次又一次的电话指导、上门走访，目前只剩下4家，行政许可的管理压力大为减轻。
3 、主动适应先照后证模式。 为不断激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，最大限度释放改革红利，进一步加快转变政府职能，《 国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知 》（国发〔2014〕7号），大力推进工商登记制度改革。通过该轮改革，工商企业将实行宽进严管，即先颁发工商登记营业执照，后办理有关行政许可证件。这与《粮食流通管理条例》第九条规定的，先办理粮食收购行政许可再办理工商登记营业执照的做法完全相反。如此一来，会有很多企业在营业范围中列明了粮食收购，但却并没有到粮食行政管理部门办理相关的粮食收购许可。对此类企业的数量、性质、规模、粮食质量等内容，粮食行政管理部门无法在第一时间掌握。因此，该类企业如果真正从事了粮食收购经营活动，粮食行政管理部门根本无从监管。但是，监管的职能仍在粮食部门，并未转移。由于简政放权的趋势长期不可逆，面对这种新形势、新变化、新要求，我们只能变被动为主动，摆正自己的位置，扮好自己的角色，履行自己的职能，主动加强与工商部门间的沟通、联系和对接，及时更新信息和资料，主动掌握涉及粮食收购主体的情况，加强指导和服务，提前介入，全程管理，才能有效地净化粮食收购主体队伍，才能切实地维护粮食收购市场秩序。