完善粮食储备体系 确保区域粮食安全
党的十八大提出“确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，把粮食安全摆上更加突出的位置。为强化地方政府的粮食事权，国务院出台了粮食行政省长负责制政策，要求各省建立相应数量的地方粮食储备，维护区域内的粮食供需平衡。因此，地方粮食储备体系的建立，是我国粮食储备体系的一个重要组成部分，是一项长期的战略举措。近年来，江苏省委、省政府利用粮食连年增产的有利时机，大力增加地方粮食储备。2013年，根据《省政府关于印发全省实施农业现代化工程十项行动计划的通知》（苏政发〔2013〕10号）有关“粮食丰产增储计划”要求，淮安市地方粮食储备计划已经增加。如何完善市级粮食储备管理体制和运行机制，真正发挥市级储备粮油调节粮食供求，在应对突发事件的需要，有效减轻地方财政的经济压力，已成为摆在地方政府有关部门的一个重要课题。
淮安市地方储备粮是政府用于调控地方粮食市场、应急备荒、确保供应的重要物质基础。为确保全市粮食安全，降低运作成本，提高运作效率，增强政府调控粮食市场的能力，淮安市大胆探索实践，积极构建和完善粮食储备体系，形成了一套符合淮安实际的地方储备粮运作管理模式，实现了社会效益和经济效益双丰收。
一、地方储备粮管理体制与运行方式
1、按照国务院《粮食流通管理条例》和《江苏省地方储备粮管理办法》等法律、法规，建立起政府委托、部门监管、企业操作、费用包干、市场运作、风险控制的储备粮管理和轮换运作模式，提高了储备粮科学管理和适时轮换的组织化程度，较好地实现了储备粮既能调控市场，稳定供应，又能节省费用，减少公共财政支出的目标。
2、明确市、县粮食局为市、县地方储备粮管理的责任主体，对市、县级储备粮负总责。市、县级储备粮主要用于市、县粮食市场调控和应对各种突发事件所需。市、县储备粮动用权属当地政府，未经当地政府批准，任何组织、部门和个人都不得擅自动用。
3、市级储备粮收储，由市粮食局选择资质条件好、管理水平高的企业承储，并与承储单位签订市级储备粮承储合同。各承储单位按照市政府批准的储备粮入库计划，保质保量按时完成收购入库任务，并按“一符三专四落实”（账实相符、专仓储存、专人保管、专账记载、品种落实、数量落实、质量落实、库点落实）的要求对储备粮加强管理，确保粮食储存安全。
二、地方储备粮规模品种与费用情况
1 、储备粮规模与品种。 到2014年底，市级地方储备粮规模为*万吨，品种为晚粳稻、小麦。按照我市“十二五”规划，全市常住人口将达到555万人左右，其中城镇人口超过300万人。根据国务院“产区三个月、销区六个月”销量的储备要求，按照人均口粮1斤/日计算，满足产区城镇人口3个月（90天）供应需要粮食13.5万吨。
2 、费用补贴情况。 目前，省财政给予我市地方储备粮保管费用补贴为每年每吨100元；地方财政则给予企业银行利息、轮换费用等定额补贴，这些补贴政策的落实降低了储粮企业的风险，一定程度上提高了储粮企业的主动性和积极性。
三、地方储备粮的监督管理和轮换
1、我市已建立起市级储备粮食信息管理体系，承储单位、市财政局、粮食局和农发行实行信息共享，准确、及时、客观地反映市级储备粮食数量、品种、质量、库点和保管情况。各承储单位严格执行《江苏省粮食流通统计制度》单独设立储备粮台账，及时反映分品种、分库点、分仓位、分年限的市级储备粮数量和成本，保证会计账、统计账、保管账（卡）和市粮食局、农发行的台账账账相符，账实相符。
2、市粮食局、财政局和农发行负责对市级储备粮承储单位加强监督，建立健全储备粮的各项管理制度，采用定期检查与随机抽查等方式，对储备粮严格监管，确保储备粮实物、收购资金和补贴资金的安全。
3、市粮食局根据粮食供求情况，拟定市级储备粮食轮换方案，由企业申请，市局审批进行轮换。企业按计划在规定时段内，择机轮换，自主经营，自负盈亏。为控制轮换风险，市局建立了粮食轮换风险金制度，实行专户管理，专款专用，以丰补歉，以减少地方储备粮轮换亏损风险，确保每年储备粮轮换工作顺利进行。
四、 现行地方粮食储备管理体制、运行机制存在的问题
1 、 地方储备粮的财政补贴政策还没有建立稳定的增长机制。目前地方储备粮的财政补贴标准偏低。轮换费用包干补贴标准为：小麦每年每吨40元、杂交籼稻每年每吨60元、粳稻每年每吨80元，多年未作调整 。 2012年起虽然调高了保管费用用包干补贴标准，由80元/吨提高到100元/吨，但相对于物价及其他各项成本的上升，显然财政补贴标准还偏低。
2 、 市级储备粮轮换贷款通过建立淮安市级储备粮贷款共同担保基金筹集机制得到解决，但县级地方储备粮轮换贷款仍存在较大困难。目前县级地方储备粮轮换贷款均采用调销贷款方式，没有使用信用贷款，农发行规定期限内贷款必须清零，并且还要按贷款额度的10%缴纳粮食收购共同担保基金，不符合储备粮轮换运作规律，影响地方粮食调控安全。虽然国家粮食局、中国农业发展银行《关于进一步加强合作推进国有粮食企业改革发展的意见》第九条第2点的规定，农发行应按信用贷款方式为地方储备粮油轮换发放贷款，因县（区）财政补贴未落实，农发行没有为县级储备粮轮换发放信用贷款。
3 、 地方储备粮基础设施建设还不能适应现代化储粮要求。目前，我市大部分粮库购销设施尚不完善，仓库布点分散，储存规模偏小，大部分库点没有计算机粮情检测设备和环流熏蒸设备，从而无法有效地控制仓温、湿度，增加了仓储管理难度，保管水平难以提高。
4 、 县（区）粮食储备费用补贴不到位，影响县域地方粮食安全。目前，所有地方储备粮保管费用由省财政补贴，市级储备粮利息、轮换费用补贴，已纳入市本级部门年度预算。由于我市县区财力有限，大部分县区只是吃饭财政，县级储备粮利息、轮换费用只有个别县区补贴到位，大部分县区都由企业自己承担，这也给县级储备粮计划的落实带来很大难度。
5 、 基层粮管所现有体制和人员结构制约承储企业的发展。粮食企业改制后，人员身份都从原来国有企业职工置换成了社会自然人，现在的实际经营者都是返聘的原粮食职工，对他们而言，考虑眼前现实利益较多，考虑企业长远发展较少，资本积累明显不足，加上一线管理人员年龄老化，后继人才断层等等，这些问题制约了企业长期发展。
五、几点建议
第一 ，科学、合理定位地方粮食储备的作用和功能。随着我国粮食购销市场化，粮食流通主体多元化的不断推进，粮食市场已经逐步形成统一、开放、竞争的粮食大市场，粮食余缺主要依靠市场自行调节。市级储备粮油要适应国内这一统一、开放、竞争的粮食市场，做到粮食供应不断档，价格不暴涨(跌)。不能沿用过去的认识观念来指导、定位已经发生深刻变化的粮食大市场。市级储备粮油的作用要定位在调节当地粮食供求，保持本市粮食价格一定时期的基本稳定，保护广大粮农和消费者的利益。
第二 ，建立地方粮食储备有效的管理体制。地方粮食储备管理体制，应充分考虑地方粮食储备的作用，最大限度地发挥其功能，使地方粮食储备在当地经济建设中发挥积极的作用。要明确发改委、粮食、财政、农发行、工商、物价等监管部门的职责、权限和范围，使其在各自职责范围内开展监管工作。对承储企业，必须取得地方粮食储备承储资格，与政府粮食行政主管部门签订地方粮食储备承储合同，明确责任、权利和义务。在正常情况下，地方粮食储备交由承储企业经营，有关监管部门不必干预企业正常的经营活动。监管部门定期对承储企业进行监督检查，对达不到地方粮食储备管理要求的，要责令及时整改。承储企业在利息、费用到位的情况下，由于操作不当，造成地方粮食储备亏损、损失，由承储企业自行解决，地方财政不得再次埋单。在特殊情况下，或政府认为有必要时，由粮食行政主管部门直接干预地方储备粮经营，下达具体的指令或计划，承储企业必须无条件执行，确保地方粮食储备为当地经济建设服务。
第三， 建立适应市场经济要求的地方粮食储备运行机制。地方粮食储备的作用在于适时调节地方粮食供求，避免粮食价格出现大起大落。农业发展银行随时监控承储企业抛售地方粮食储备情况，及时收回贷款和利息。扩充地方粮食储备规模，农业发展银行及时发放购粮贷款，确保信贷资金足额支持到位。要完善地方储备粮信贷扶持政策，进一步完善储备粮信贷政策，加大政策扶持力度。按国家粮食局、中国农业发展银行《关于进一步加强合作推进国有粮食企业改革发展的意见》第九条第2点的规定，农发行应按信用贷款方式为市级储备粮油轮换发放贷款。
第四 ，提高地方储备粮储备费用补贴标准。应根据本市城镇居民的收入水平及物价等实际成本，适当提高地方储备粮费用补贴标准。建议到“十三五”中期，市级地方储备粮油保管费用逐步提高到每年每吨120元；轮换费用包干补贴标准提高为：小麦每年每吨60元、杂交籼稻每年每吨80元、粳稻每年每吨100元。
第五 ，地方财政要加大对地方国有粮食流通行业的投入和政策扶持。我市粮食流通基础设施老化落后，全市现有粮食仓库中，上世纪五、六十年代的老旧仓库占总仓容的80%以上，严重制约我市粮食流通产业的快速发展。2014年实施的“危仓老库”维修改造工程，全市维修改造“危仓老库”109家，维修仓容80.99万吨；总投资1.72亿元，争取省以上财政补助资金1.1365亿元。维修后储粮条件有了较大的改观，但相对我市快速发展的粮食流通产业，保障地方粮食安全的需求尚存在较大差距，地方财政仍需进一步加大对粮食流通行业的财政投入和政策扶持。