探索城市建设管理新机制 南京溧水推进多规合一

　　规划科学是最大的效益。南京市溧水区探索推进“多规合一”，重新构建审批流程，初步解决规划“打架”的痼疾。如何通过“多规合一”，推进政府体制机制改革，需要更多地方大胆探索。

　　规划不折腾，理念不打折

　　“规划打架”被诟病已久。我国经法律授权编制的规划至少83种，在溧水仅各种部门的空间规划就有十余种。规划不一致，城市发展理念难落实，直接导致某些项目建设滞缓。

　　经梳理，溧水有3.8万块差异图斑，涉及136平方公里土地。规划图斑有差异，意味着一块地，在城乡总体规划中是可建设用地，在土地利用总体规划中，可能就是基本农田，禁止建设。同时，在全区的生态控制区内，仍有近10平方公里的空间是建设用地。

　　南京市国土局规划处处长赵勇认为，规划冲突，主要是城乡总体规划（简称城规）与土地利用总体规划（简称土规）的冲突。除了规划年限不同、坐标体系不同、用地分类标准不同这些原因外，规划产生矛盾最主要的原因还在于两种规划的性质不同。城乡规划是愿景式规划，而土规是约束性规划。一个反映需求，一个体现供给，空间供给不能完全满足城市发展的需求，“规划打架”难以避免。

　　2013年，溧水撤县设区，发展模式面临加快转型。加速发展期，确立发展理念，把一张蓝图“划”到底，成为当务之急。2014年，全国启动多规合一试点，溧水成为国家新型城镇化“多规合一”省级试点。

　　利用试点的良机，溧水在区级层面打破部门垂直管理、互为壁垒的现状，区委主要领导为组长， 发改局、规划、国土、环保、农林、水务等相关部门共同划定“三大空间”“五大保护底线”刚性控制全域空间，实现面上保护；布点经济开发区、城南新区、农业科技园等“六大功能区”，落实“点上开发”，最终形成“一张图”。

　　“三大空间”中，城镇发展空间166.7公里，占国土面积的15.5%；生态保护空间接近30%，农业生产空间近600平方公里，占55%。溧水区规划局局长张为真介绍，到2020年，全区城镇建设空间控制在120平方公里，新增空间不到8平方公里，为未来留出相对充裕的弹性空间。在布局上严守底线，生态红线内、基本农田上绝对不新增建设，扩大刚性约束，将水域、林地、城市绿色廊道纳入底线控制。中心城区和所有街镇，全部划定开发边界，倒逼存量开发。

　　宁杭高铁溧水站周边，原本规划有高铁小镇，比对五条控制线后，调整规划，保留农田、荒地，成为限制开发的边界。东屏山区西南部定性模糊，重新划定为生态控制区，40亩住宅项目取消。

　　3.8万块差异图斑如何解决？在城镇建设区范围内的约44平方公里，以城规为主；在生态和农业生产空间的，以土规和环保规划为主；多种规划重叠的，哪个规划要求最严，以哪个规划为主。

　　“以前部门各自规划，表面看相互制约，好像很严。实质上，这些规划动辄调整，耗散行政成本，贻误发展时机。”深圳城市空间规划师沈俊超说，规划上冲突的、模糊的、空白的空间，需要有个统一、明晰的说法。

　　蓝图绘到底，才能干到底

　　在溧水规划局管理平台，点开“多规融合”信息系统，全域范围里随便点击一处地点，其空间性质，是否在五大保护底线范围内，是否列入交通、市政等专项规划，有无近期建设规划等等，均一目了然。国土、环保、水务等部门共享“多规融合”信息系统，告别了规划“不透明”。

　　放在“多规融合”系统中审视，卧龙山水库西南侧的建设项目，符合城规，满足土规，也不在生态红线内，可明显就侵占了水域保护区。溧水水务局局长张启权介绍，原先制订规划、项目选址，水务部门的意见经常缺席，等项目开始建设才获知，无奈木已成舟。溧水是秦淮河的源头，全区有大小水库79座，骨干河道7条，溧水划出水域保护区，项目规划、选址，均要过水域保护关。

　　在“多规合一”图上，生态区、高压走廊、圩区、塌陷区、噪音危害等各种部门规划信息尽在掌握中，城乡规划无缝对接。南京城市与交通规划设计院副院长何世茂介绍，中心城区和新市镇之间，布点村庄，全区发展84个社区，239个村庄，保留20多个特色小村，都市田园理念落实到“户”，规划实现城乡一体化。

　　“多规融合”规划经人大审议通过后，具法律效应，将向社会公布。从此，规划告别“墙上挂挂”，发展的理念和底线，不再被轻易“协调”。

　　图变，谋事随之而变

　　一张图的改变，带来的是地方治理的重大变革。

　　城市规划，涉及部门众多，有的垂直管理属性突出，要保证“多规合一”长期有效运行，需要体制机制改革配套。

　　溧水现有投资项目审批承诺工期为72天。“多头规划，互不衔接。协调、调整，耗费大量行政资源，又削弱规划严肃性；多头审批，互为前置，效率低下；信息不透明，公众参与困难。”溧水政务中心主任徐正宏分析现行规划审批制弊端，互为前置最让人抓狂。有的项目，报规划局，提出要国土的用地预审；国土却说，没有规划部门的选址意见书，没法预审用地。好不容易两边协调办好了，环保发现侵占生态红线，一切从头再来。重大项目，即便有主要领导牵头召开协调会，有的规划要上报市级部门，有的上报省级甚至国家部门，“马拉松式”批复掣肘地方发展。

　　推进行政许可权相对集中，溧水筹备行政审批局，相关部门的行政许可权划转到行政审批局。“项目在最初意向阶段，就可放到多规融合平台上预演审批，每个部门事先给出意见，避免申请后反复折腾。”徐正宏说，全区很快将实现“一个平台”审批，从项目立项申请到用地规划许可，审批时限从原来35个工作日压缩到6个，同时申报材料消减一半以上。

　　溧水精神病防治院院长严明星介绍，上月，在“多规融合”平台上，几个部门一个下午就确定了医院新址。此前，部门意见不同，来回选址4个，每个先后跑好几个部门。

　　在“多规融合”平台上，全区已完成教育、医疗、区域交通、电力、燃气等“十三五”政府投资类项目的选址，效率之快，前所未有。9月份，“多规融合”系统全面开放运行，11月份，区政府将在平台上研究2017年城建计划。（颜 芳）