积极引导社会资本 完善我省社会养老服务体系
13.01.2015 02:57
本文来源: 发改委
[内容提要]我省于1986年进入老龄化社会，是全国最早进入老龄化社会的省份。积极应对人口老龄化，加快发展具有江苏特色的养老服务业，既是我省深入推进民生幸福工程，打造“江苏民生升级版”的重要内容；也是我省拉动消费、扩大就业，推进产业结构转型升级的有利选择。近年来，在省委省政府的高度重视下，我省多次就养老服务业发展下发相关文件，各地养老服务设施建设推进迅速，养老服务能力和信息化水平不断提高，“医养融合”、“关爱工程”等养老品牌在全国形成一定影响。但与江苏持续增长的养老服务需求相比，仍存在着供给总量不足、区域和城乡发展不平衡，尤其是养老服务体系社会化、产业化程度有待于进一步提高等问题。
一、江苏养老服务体系发展的阶段性特点
1 、我省正处于由“轻度老龄化”跨入“深度老龄化”的关键时期
国际上将老龄社会发展阶段分为三种不断演进的形态：轻度型、深度型和重度型。当一个社会65岁及以上老龄人口占总人口比例为7%时，为轻度老龄化；上升至14%时，为深度老龄化；到20%时，为重度老龄化。西方发达国家由轻度型过渡到深度型，平均花了100年左右时间。而江苏于上世纪90年代初进入轻度老龄化社会后，仅用了20多年便“跑步式”地接近了“深度老龄化”社会，比全国预计2026年进入深度型的时间提前了10年。
表1：江苏65周岁及以上老人增长情况（单位：万人）
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| 1982 | 1990 | 2000 | 2010 | 2012 | 2013 |
| 65岁及以上人口 | 335.67 | 455.28 | 645.84 | 855.86 | 970.37 | 1017.94 |
| 占总人口比重 | 5.55% | 6.79% | 8.84% | 10.89% | 12.87% | 13.38% |
2 、我省正处于由“被动老龄化”迈向“积极老龄化”的转型时期
从一般的发展规律来看，人口老龄化的进程应与经济发展和社会进步所同步，西方国家在进入老龄化社会时，人均GDP在5000-10000美元左右。江苏在1986年进入老龄化社会时人均GDP仅为345.5美元，属于典型的“未富先老”，政府和社会都无力去妥善解决老年人口的贫困、医疗和养老等问题；而经过30年的改革开放，江苏的人均GDP于2012年冲破了10000美元的大关，2013年达11862美元，进入了世界银行所定义的中高等收入发达国家的行列。近年来，我省高度重视养老服务发展，将其纳入小康社会和现代化考核评价指标体系，2012、2013年投入养老建设的省财政专项资金均超过4亿元，2014年预计达到6.2亿元，推动江苏养老服务体系向积极、健康的方向快速发展。
3 、我省正处于养老需求巨大、养老服务产业“爆发式增长”的黄金时期
经过近几年的建设，江苏的养老设施不断完善，在全国处于较领先的水平，2013年全省养老床位数达45.4万张，占老年人口的30.5‰；按照省政府的要求到2020年要达到40‰的水平（与发达国家50-70‰的标准还有一定差距）。即使以5%左右的平均增长速度来预测，我省2020年老年人口将达2000万左右，按每张养老床位30万的较低建设标准来算，仅养老床位建设就将拉动投资1038亿，年均投入达150亿左右；如果再加上养老医疗、养老设施、养老食品、养老教育、养老旅游等衍生行业，老年人口消费总额将达8000亿以上。而与“爆发式”的养老供需缺口相比，我省的养老服务产业起步未久，产业发展的深度和广度均不够，尚没有出现具备区域甚至全国影响力的大企业、大品牌，养老产业发展的道路任重而道远。
二、江苏引导社会资本进入养老服务体系的现状分析
1 、省市出台相应政策明确鼓励社会资本发展养老产业
省政府今年发布的《关于加快发展养老服务业 完善养老服务体系的实施意见》中明确指出，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使社会力量逐步成为养老服务业的发展主体”，并在壮大养老服务产业规模、推动养老服务业集聚区和特色产业基地建设、引导养老服务业企业创新发展等方面提出了具体扶持政策。南京、无锡、苏州、常州等地也各自出台了相应的意见鼓励养老产业的发展。
2 、各地探索不同特色的养老服务产业发展模式
南京引进法国著名专业养老及康复医疗管理集团欧葆庭，投资4.2亿元打造能够接纳153-220名左右的失能或半失能老人的高端康复养老基地。常州积极打造老年产品、健康医疗等为代表的“一街五园”养老产业集群。扬州大力推进居家养老设施建设，初步建成了覆盖全市城乡的社区居家养老服务体系。苏州张家港等地开发建设养老服务信息平台，促进老年金融服务、老年生活照料为主的养老服务业全面发展。
3 、省内部分大企业进军养老服务产业领域
如金陵饭店集团公司与美国知名养老机构诺滨逊国际管理公司合作成立专业养老服务公司，在盱眙打造总规模约120万平方米、融护理院、养老院、综合医院、音乐厅、温泉洗浴、康复运动等为一体的大型养老社区。省内著名民营企业三胞集团继收购全国最大的养老服务型企业安康通后，又成功收购全球家庭护理解决方案领域的领先企业以色列Natali公司，正面向社区、家庭提供专业化的生活、安全和个人健康医护等居家养老服务。
4 、我省社会资本参与养老服务体系还存在着一定障碍和认识“误区”
尽管我省在扶持社会资本参与养老服务业方面已制定了较多的优惠政策，但在实施过程中，由于缺乏具体的配套措施，部分政策难以落实到位，如养老用地人均标准与城市规划的衔接问题、养老设施建设的资金扶持力度、税费优惠的营利性认定、养老服务人才的技能培训和资格评定等问题，使现有政策对社会资本参与的激励作用还不够明显。另外社会上对社会资本参与养老产业还存在着一定误区：一是把养老产业等同于“高利产业”，事实上养老产业投资大，回报周期长，在很长时间内还需要政府的扶持；二是把养老产业等同于“高端产业”，事实上养老产业除可满足少数收入较高的老人外，更多地是为了满足广大一般甚至伤残、失能老人的生活需求；三是把养老产业等同于“机构养老”或“养老地产”，事实上李学勇省长多次指出，江苏是“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助的社会养老服务体系。”即使在国外，居家养老和社区养老也仍是养老服务的主要模式，存在着大量的产业机会。诸如此类的误区在一定程度上影响了我省养老服务产业的正常发展。
三、积极引导社会资本 完善我省社会养老服务体系的政策建议
1 、完善现有鼓励政策 确保措施落实到位
在国务院、省鼓励社会资本进入养老服务领域的有关文件精神指导下，各市成立相应的协调推进机构（老年事务局），把完善养老服务体系、促进养老产业发展放在保障和改善民生和推进经济社会转型发展的战略高度，制定专项发展规划和年度实施意见，制订责任分解方案和一些专门领域的配套措施，确保土地、资金、财税、信贷、人才等各项扶持政策的落实到位。坚持问题导向，建立问题反馈机制，加强与养老企业、养老机构和养老人群的沟通调研，及时发现问题，解决问题，完善政策。
2 、逐步转变政府职能 培育多元市场主体
坚持改革创新，转变政府职能，国有资本逐步退出养老产业的竞争性领域和具体运营项目，加快将我省养老服务行业的发展推向市场，引入竞争机制，提高运作效率，优化资源配置。结合财政承受能力和老年人基本服务需求，逐年加大政府购买养老服务的力度，为符合条件的老人发放“养老消费券”。按照灵活实用的原则，不断创新和完善公建民营、民办公助、财政补贴、政府购买等形式，加大对社会资本参与养老服务的资金扶持，充分调动企业、社会组织和个人开展养老服务的积极性。
3 、充分整合现有资源 突破养老产业发展瓶颈
筹资建立江苏养老产业发展基金，提高养老产业的金融信贷支持力度，加大各类政策性银行对养老服务领域的贷款支持，鼓励各类金融机构适度放宽对养老服务企业尤其是小微企业的贷款条件，鼓励各类创业投资机构和股权投资基金参与养老企业项目投融资，鼓励符合条件的养老服务企业通过上市融资、发行企业债、融资租赁等方式筹集发展资金。
在制定城乡建设规划和土地利用规划时充分考虑养老服务需求，确保养老土地供应，加快形成覆盖城乡的居家养老和社区养老的建设格局。通过资金补助、转产补偿、技改补贴等方式，盘活机关、企事业单位、社区、房地产公司等现有的闲置资源，降低养老机构和设施建设成本。鼓励社区将养老中心、社区公共用地用楼等以招标、租赁等方式引入社会养老机构。
4 、积极培育具有江苏本土特色的养老企业和养老品牌
充分发挥省服务业“十百千”行动计划的引导作用，依托我省养老服务产业发展的广阔市场、发展基础和比较优势，大力支持本土有实力、有潜力的大型民营企业和上市公司进入养老领域，加快培育一批具有行业带动力和区域影响力的养老龙头企业，积极打造一批具有商业模式、技术模式和金融模式创新价值的养老品牌，鼓励有条件进行连锁经营和品牌输出的企业立足江苏，走向全国，提升江苏养老产业的整体知名度和竞争力。
5 、推动企业模式创新 鼓励与金融、科技、医疗、文化相融合的养老产业
鼓励养老企业站在行业高端，瞄准细分市场，打通养老服务产业链，促进多业态融合发展。鼓励养老与金融相结合，开展商业养老保险和理财产品创新，开展住房反向抵押养老保险试点工作，试点养老专业银行，通过贷款贴息、融资担保等方法推动更多的信贷资金进入养老领域。鼓励养老与科技相结合，大力提升养老产业信息化水平，开展各类基于移动互联网和物联网的“智慧养老”服务，打造老年电子商务专业平台。鼓励养老与医疗相结合，推进医养融合发展，鼓励专业医疗机构和养老机构的互补发展，增加护理型床位的供给，开展老年医疗、老年康复、老年护理的技术攻关。鼓励养老与文化相结合，关注老年精神健康，大力发展老年培训、老年旅游、老年休闲等文化产业，举办大型老年节庆和主题活动。
6 、构建养老服务评估和监督机制 优化养老产业发展环境
推进养老服务产业发展的标准化建设，加快出台符合江苏发展状况、覆盖全面、重点突出的地方养老服务标准体系。建立健全养老服务产业协会组织，与第三方专业机构合作，建立和完善全面的养老服务产品认证、效果评估和监督审核机制，开展养老服务企业诚信建设，加强行业自律，进一步完善养老企业的准入、管理和退出机制，加大对养老服务专业化队伍的教育培训力度，打造有利于养老产业发展的综合营商环境。
本文来源: 发改委
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