我省着力构建科学完善的水法规体系

      近日，江苏省政府批复了里下河湖泊湖荡（兴化市域）退圩还湖专项规划，至此，全省已有9个省管湖泊退圩还湖规划获省政府批复，规划湖泊自由水域面积，由最初的132.9平方公里增加至251.02平方公里。大力推进退圩还湖工作，是《江苏省湖泊保护条例》中的明确要求。

　　江苏省加快完善河湖管理制度，创新治水体制机制，着力构建科学完善的水法规体系，成为全国水利立法的先锋，也最大程度地释放出依法治理江河湖泊的红利。

　　 “前瞻”立法  打牢发展根基

　　“法者，治之端也。”在深化水利改革、推进水利现代化建设的路途中，以法治思维和法治方式解决实际问题，是推进事业健康持续发展的根本。

　　作为水利改革、水利现代化建设的先行省份之一，江苏水利立法工作也站在了水利改革发展的前沿。2004年通过的《江苏省湖泊保护条例》是全国首个地方性湖泊管理法规；2013年通过的《江苏省水土保持条例》中，科学划定水土流失预防区和重点治理区，成为最值得关注的内容；今年“世界水日”“中国水周”期间开始实施的《苏州市排水管理条例》，首次将农村生活污水治理纳入法制规范，是立法层面的又一创举。

　　“早，全，可操作性强。”江苏省水利厅政策法规处调研员曹东平这样归纳总结了江苏省水利立法特点。他说：“早在1986年，江苏省就出台了首部水法规《江苏省水利工程管理条例》，只比我国第一部涉水法规——水污染防治法晚两年，并为1988年和1998年出台的水法、防洪法提供了有力借鉴。目前江苏省对水利工程、水资源、水土保持、湖泊保护、水库、饮用水水源地保护等水利管理的方方面面，都进行了针对性的立法。同时，在水法规制定过程中注重可操作性，务求解决水利工程管护、防汛抗旱、水生态建设、饮水安全等实际问题。”

　　江苏省水利厅政策法规处负责人张嘉涛介绍，目前江苏省已制定出台10部地方性水利法规、4部省政府水利规章，以及97个省级水利规范性文件，到2017年还将有《江苏省河道管理条例》《江苏省节约用水条例》两部地方性法规出台。涉及范围从水利工程管理到水土保持生态建设，从湖泊管理保护到饮用水水源地保障及安全，江苏省水法规的数量和覆盖面均领先于其他省份。

　　从积极争取立法资源入手，江苏省以建立完善、科学、符合省情的水法规体系为目标，不断加快地方性水法规、政府规章制定进程。一系列法律规章文件的出台，加强了对水资源、河湖、水利工程、防汛抗旱、水土保持等领域的规范化管理，初步建立了既有时代高度又有江苏特色的水法规体系。

　　 科学理念  实现良法善治

　　科学立法是推进依法治水的重要前提和基础。只有制定与当地经济发展水平相适应的法规条例，区域治理才会更有针对性，依法治水的效果才能得以显现。

　　江苏之美，韵味尽在江河湖泊。但过去在河湖开发利用过程中，常常忽视对湖泊的有效管理与保护。面对日益凸显的生态安全问题，江苏省出台《江苏省湖泊保护条例》，吸收人与自然和谐相处的全新治水理念，规范全省湖泊管理。如针对调水要服从规划确立的生态用水要求，《条例》将湖泊保护规划提升到作为湖泊保护、开发、利用和管理的依据的重要地位。此外，《条例》还分别规定了发布《江苏省湖泊保护名录》及完成湖泊保护规划的时间节点，为健全湖泊管理体系打好了基础。

　　江苏省水利厅工程管理处处长袁连冲介绍，关于《条例》的最初定位，还经历了一番严谨而细致的讨论。《江苏省2003—2007年立法规划》中最早提出制定“江苏省湖泊管理条例”。在经过立法调研过程中，大家一致认为“保护”一词比“管理”更能突出重点，更能体现立法的宗旨和指导思想，也更能体现职能部门的义务和责任。因此由“江苏省湖泊管理条例”改为“江苏省湖泊保护条例”。表面看似两个字的简单改动，实际则是清晰了对《条例》本质的认识。

　　从实践中来，波澜壮阔的治水实践催生了一部部像《江苏省湖泊保护条例》这样具有针对性和可操作性的法规规章；到实践中去，日益完善的水法规体系成为江苏省更好解决涉水问题的重要遵循。

　　然而，随着经济社会的发展和水利事业的阔步前行，水法治建设也必然面临新的挑战。

　　在江苏依法治水过程中，水行政执法人员深刻感受到水法威慑力不足，呼唤加快推进水法与刑法等上位法的衔接。党的十八届四中全会提出，要健全行政执法和刑事司法衔接机制。有了政策支持，江苏省立即着手推进水行政执法和刑事司法“两法衔接”工作。

　　曹东平介绍，在重点推进“两法衔接”工作中，江苏省水利厅将经省政府确认并公布的131项水行政处罚事项，逐一对照刑法的422个罪名、8部刑法修正案和276项司法解释，以及《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》，按照水事违法的事实、情节、性质、危害后果，研究确定可能构成刑事犯罪的涉嫌罪名以及追究刑事责任的依据。经认真梳理并征求各有关方面意见，制定出江苏省《水利部门移送涉嫌刑事犯罪案件标准（试行）》。此标准已经省行政执法与刑事司法衔接工作联席会议办公室审核通过，并于2015年8月24日印发执行。此标准的执行，必将使水行政执法又添一把“利剑”，也为推进水法与刑法“两法衔接”工作，提供了可复制、可借鉴的宝贵经验。

　　 落地实施  强化社会管理

　　依法治水是依法治国与依法行政的重要组成部分。要提高水利社会管理和公共服务水平，法律是不可或缺的重要手段。用科学理念解决现实问题，让有法可依落到实处，这是江苏省对水法内涵的深层解读。在水资源开发、配置、节约、保护等过程中实施有效的社会管理，有利于协调涉水利益关系，规范涉水行为，化解涉水矛盾，充分发挥水利的社会管理职能。

　　自《江苏省湖泊保护条例》颁布以来，江苏省投入3 000万元，编制完成了《江苏省省管湖泊保护规划》。目前全省137个湖泊中有121个已完成了保护规划的编制工作，其中有38个获得相关政府部门的批复。随后，省政府于2014年11月建立了省级层面的全省湖泊管理与保护工作联席会议制度，并根据条例要求，对41 358亩非法圈圩进行清障活动，大力开展湖泊退圩（渔）还湖工作。目前清障任务完成率98%，恢复洪泽湖5 500万立方米调蓄库容，全省规划退还湖泊自由水域面积达到251.02平方公里。

　　无独有偶，《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强饮用水源地保护的决定》中明确了地方人民政府及各部门的职责，解决了长期存在的水源地多头管理又职责不清的问题。《决定》出台后，省水利厅随即编制了《江苏省饮用水源地安全保障规划》，核准公布了全省万吨以上城乡集中式饮用水水源地名录，各个地市也陆续编制了饮用水水源地安全保障计划。至今年年底，城市集中式饮用水水源地将基本完成达标建设任务。同时，也积极指导各地建设应急备用水源地，全省58座县级以上城市中，同时拥有两个以上水系相对独立的饮用水水源地、可以实施不同水源间相互调度的城市达17座。

　　科学划定水土流失重点预防区和重点治理区，加强水土流失预防措施，这是《江苏省水土保持条例》中最值得关注的内容。2014年度，全省共完成水土流失综合防治面积225平方公里，为改善区域生态环境交上了一份满意的答卷。

　　湖泊有了“金钟罩”，水源地安全保障有了“后备军”，河畅水清、人水和谐的场景，也渐次重返江苏民众的生活。这正是完善的水法规体系和有力的政策落实促进社会管理所凸显的成效。

　　目前，江苏省通过水法规制度建设和有效实施，不断加大对水资源的节约、保护、管理力度，规范开发利用行为，让水利社会管理走上法治轨道，实现了保护水域、水利工程和促进经济社会发展的“共赢”。

　　谈起江苏“法治江湖”的明天，张嘉涛表示：“完备的法规体系、高效的治理体系、权威的执法体系、严密的监督体系，就是我们的期待。”（刊登于《中国水利报》责编：省水利信息中心 程瀛）