全国人大相关调研报告显示 政府在医疗卫生领域责任界定还不够清晰

24日上午，十三届全国人大常委会第七次会议召开第二次全体会议。财政部部长刘昆作了国务院关于财政医疗卫生资金分配和使用情况的报告。

报告显示，医疗保障力度不断加大，支出结构持续优化。2013~2017年，全国财政医疗卫生(含计划生育，下同)累计支出59502亿元，年均增幅11.7%，比同期全国财政支出增幅高出2个百分点。

政府连年加大对医疗保障的支持力度，在较短时间内编织了全世界最大的医疗保障网，包括城乡居民基本医疗保险和职工基本医疗保险在内的基本医疗保险覆盖人群超过13亿人，参保率达到95%以上。

中央财政2013~2017年累计安排城乡医疗救助补助资金725亿元，对符合条件的困难居民给予参保资助和医疗费用救助，有效缓解了因病致贫、因病返贫问题。

个人卫生费用支出占比不断下降。2017年，个人卫生支出占卫生总费用比重下降到28.8%，较2013年的33.9%下降5.1个百分点，为近20年来最低水平。

我国人均预期寿命由2010年的74.8岁提高到2017年的76.7岁。2013~2017年，婴儿死亡率由9.5‰下降到6.8‰，5岁以下儿童死亡率由12‰下降到9.1‰，孕产妇死亡率由23.2/10万人下降到19.6/10万人，提前实现了联合国千年发展目标。

报告指出，医疗费用快速增长给医保基金平稳运行带来较大压力，2017年职工医保统筹基金和城乡居民医保基金分别有一些统筹地区出现当期赤字，个别统筹地区甚至出现历年累计赤字。

为配合审议，全国人民代表大会财政经济委员会、全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会、全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会向全国人大常委会会议提交了一份关于财政医疗卫生资金分配和使用情况调研报告。

调研报告显示，改革开放以来特别是党的十八大以来，我国卫生与健康事业快速发展，不仅显著提高了人民健康水平，而且开辟了一条符合我国国情的卫生与健康发展道路。同时也要看到，医药卫生体制改革已经步入深水区，财政医疗卫生资金分配和使用还存在不少问题，人民群众对看病难、看病贵问题反映仍然比较强烈，需要认真研究解决。

调研报告指出，政府责任界定不够清晰、履行不够到位，财政投入总量和结构不尽合理。从调研情况看，政府在医疗卫生领域责任界定还不够清晰，履行不够到位，不少基本问题思想认识尚未统一，影响了财政医疗卫生资金的分配和使用。

调研报告举例，如，习近平总书记提出要坚持正确处理政府和市场关系，在基本医疗卫生服务领域政府要有所为，在非基本医疗卫生服务领域市场要有活力。然而相关部门对于什么是基本医疗卫生服务一直没有科学、具体、明确的定义，实践中有时按医院大小为界，有时按费用高低为界，以致政府与市场的边界难以清晰界定，从而带来政府卫生投入缺乏明确标准和目标，对于政府卫生投入多了还是少了、卫生总费用中政府卫生支出占比高了还是低了，都存在不同看法。

又如，基本医疗卫生事业应当坚持公益性，但对于公益性怎么体现和维护，存在不同观点。有的观点认为公立医院由政府举办、执行政府规定的医疗服务价格就足够保障公益性，也有观点认为公立医院医务人员薪酬不由财政提供基本保障而通过收费解决，实践中成为事实上的营利性。

再如，总书记强调要把以治病为中心转变为以人民健康为中心，坚持预防为主，但目前财政医疗卫生资金分配和使用还是主要围绕治疗。2016年我国经常性卫生总费用中，85%用于治疗服务、零售药品和医疗用品，预防服务费用占比仅为6.6%。如何尽快转变工作重点，开展长期护理保险试点，调整各类医疗机构运行机制，还没有真正破题。

调研报告指出，各级各类医疗服务机构的功能定位有待优化，财政资金和政策促进和推动医疗服务机构改革的作用有待增强。公立医院回归公益性面临巨大困难，创收机制尚未彻底破除。现实中出现了公立医院从过去靠卖药赚钱改为现在靠多次挂号、更多检查等医疗服务赚钱的现象，实质上形成了新的“以医补医”。特别是一些地方无序放开对公立医院开展特需服务的管控，变相强化公立医院赚钱能力且引导医生在特需服务投入更多精力，以致患者负担没有得到根本性减轻。医院收入越多，医务人员薪酬越高，患者负担越重，群众越不满意，这一矛盾格局还没有真正破解。

调研报告指出，基本医疗保险的保险功能不强，质量和绩效有待提高。医保报销目录设计不合理导致实际保障能力不强。我国基本医保基金按照社会保险法规定的收支平衡、略有结余的原则运行，从保证基金安全可持续角度看确有必要。运行中通过制定报销目录来控制医保基金支出，未进入报销目录的医疗服务和药品完全由群众自费，出现了医保基金结余与群众自费较多并存的现象。据测算，2016年全国治疗服务费用中，经过各类医疗保险(包括商业医疗保险)、医疗救助等补偿后，由居民自己负担的费用占比仍有34.9%。而且，由于对基本医疗没有明确界定，实践中基于筹资水平较低、基金负担能力有限等考虑，报销目录更倾向于选择医药费用低、性价比高的医疗服务和药品，报销比例也较高；而放化疗等医药费用高的医疗服务和药品往往报销比例较低，或者不能报销，以致出现患者医药费用低时医保报销多，医药费用高时医保报销少的局面，带来医保对真正患大病、重病的群众反而保障能力弱的问题。

调研报告建议，完善相关法律法规或规范性文件，对基本医疗卫生服务和公益性的概念及范围、保障基本医疗卫生服务和实现公益性的具体路径与标准等作出具有可操作的规定，以科学界定政府职责边界，明确政府的保障范围，落实政府的保障责任。

此外，调研报告建议，完善基本医疗保障政策，补上医保制度的短板。要科学调整医保报销比例，推动医保报销向危重病、大病倾斜，体现保险、互助、共济功能。要加强基本医保、大病保险、医疗救助制度衔接，采取综合保障措施，增强托底保障能力，切实防止因病返贫、因病致贫。要健全药品供应保障制度，完善基本药物制度，扩大基本药物目录，健全定点生产制度，加强与医保政策衔接，保障低价药、救命药、儿童药的供应。