《中国建设报》泰州城建监察支队：“统分结合”提升执法效能

今年以来，江苏省泰州市城建监察支队在总结近年来执法工作经验基础上，以执法机制创新促执法效能提升，探索运用“统分结合法”，细化实化执法工作，提升执法整体效能，执法为民理念深入人心，查办案件记录不断刷新，走出了一条规范化、精细化、信息化的执法新路子。坚持“查处分离”和“全面评查”相结合，以实体质量统领程序分离。以往执法经验表明，查处一体化不利于对权力的制约和监督，会大大增加个人主观意志对案件的影响。对此，支队采取“查处分离”和“全面评查”相结合的方式。

“查处分离”就是细化内部运作机制，将受理、立案、核查、处罚、审批等行政执法环节分解到不同部门、不同岗位，形成层层监督、互相制约的工作机制。实行“查处分离”后，有两个明显的效果：一方面是对“处”抓得更紧，一旦启动核查程序，就要一查到底，有些投诉举报案件，举报人改变主意想撤回举报，但是投诉举报到了支队以后，就必须将所有流程走完才能结案，最终处理以调查结果为依据，以法律法规为准绳，有效维护了法治的权威性；另一方面优化了“查”的功能，“查处分离”后，支队将宣传、调解、约谈等方式融入执法工作，充分发挥执法的服务功能，做到“三分管理、七分服务”，促进执法工作的人性化、柔性化。在执法核查中，对于一些没有明确法律规定但影响行政管理秩序的行为，运用行政约谈的方式对当事人进行警示教育，将问题化解在萌芽之中。

“全面评查”就是改变以往相对被动的事后评查模式，将流程监管与案件评查深度结合，将评查的关口从事后监督向事中事前监督延伸转变。自案件受理交办起，同步评查执法检查记录、调查搜集材料、录音录像视频、案件调查笔录，最大程度减少案件的证据瑕疵，完善证据链条。实施“全面评查”后，评查的重点也从之前的以程序为主转为程序实体并重，按照统一的标准和要求对查办案件的各个环节进行评查，有效避免了“程序分离、质量分层”的问题，同时也倒逼执法人员加强业务知识研究，自觉规范执法行为，不断提高执法水平。

坚持“繁简分类”和“全程纪实”相结合，以证据支撑统揽模式分类。城建稽查执法大到大型建筑工程，小到住宅装饰装修，工作量大，涉及面广。近年来，支队每年仅住宅装饰装修案件就有300余起，如果都按照一般程序走，必然会消耗大量的执法资源，还会降低对质量安全要求更高的建筑工程的执法力度。针对这种情况，支队对近年来查办各类案件进行了“繁简分类”，将执法模式区分为简易型和标准型两类。

简易型模式主要针对标的较小、案情简单、事实清楚、不迅速处理之后就难以处理的案件，如室内装饰装修案件。此类案件工程标的小，但调查取证难、办案成本高，如果不能快速有效地进行处理，执法的难度就会逐步增大。针对这种情况，支队在深入分析研究《行政处罚法》简易程序的基础上，制定了《简易型案件处理程序》，规定对此类投诉举报一律实行现场调查、现场取证、现场告知，并制订了相应的表格。由于此类案件处罚额度往往超出简易程序范围，支队将处罚告知而非处罚决定设定为现场执法的最后一个动作，将程序简化控制在法律法规范围内，确保始终依法执法、严格执法。

在对案件进行“繁简分类”的同时，支队开展“全程纪实”工作，明确对执法过程每个环节进行纪实的“规定动作”，通过合理配备并使用执法记录仪等记录设备和视频音频资料传输、存储等设备，全过程记录执法活动，客观、公正、完整地记录执法工作情况和相关证据，强化对各类案件特别是简易型执法的证据支撑，做到“程序简化、证据不减”。同时，“全程纪实”还能有效化解执法过程中的被动局面，既保存了执法证据的完整，又保护了执法人员的安全。

坚持“内外分工”和“全员联动”相结合，以网格管理统筹职责分工。住房和城乡建设领域法律法规众多，专业性强，涉及到方方面面，仅靠一支执法队伍单打独斗是行不通的，必须整合各方面的力量，共同维护好城乡建设市场的良好环境。而齐抓共管的前提是明确职责分工，否则“人人都管”就会变为“人人都不管”，这就要求必须做好“内外分工”。支队按照“向内用力、向外借力”的思路，聚焦执法主业，将执法行为严格限制在权力清单内，确保执法行为不越界、不逾矩，最大限度发挥执法工作的“尖兵”作用。在明确自身职责同时，支队积极联合监管部门、街道社区、小区物业、社会团体、专业机构等各方主体，共同做好外围的治理。

支队将已经成熟的“联动执法”机制升级为“联合治理”机制，从系统内的业务联动发展成为系统内外的“全员联动”，形成齐抓共管的合力。以前违法违规线索主要来源于投诉举报，实施“全员联动”后，监管部门、街道社区、小区物业成为移交线索的主体。案件来源主体变了，案件处理方式也随之发生变化。相关主体不仅移交案件线索，而且还参与到案件查办全过程，发挥其自身的特殊作用，如监管部门具有行政约束的功能，街道社区具有调解疏导的功能，小区物业具有巡查督办的功能。对于一些复杂案件，支队还聘请法律顾问参与到案件办理过程中，提供法律咨询、开展法制辅导、严格执法审查、代理复议应诉等服务。法律顾问与执法队员的最大区别在于掌握的法律法规知识范围更广、实务操作更多，能够从专业法律法规以外的角度，为解决执法过程中的难点堵点问题提供不同的解决方案。

另外，对于一些涉及设计、质量等专业性很强的问题，支队通过邀请技术顾问的方式进行解决。通过这种对内做减法、对外做加法的方式，支队执法工作机制更加科学合理，执法效能大幅提升。

袁卫东

2016年12月20日《中国建设报》2版