江苏剩两个特大城市 专家:规划应紧扣人口因素

　　近日，国务院发文对我国城市规模标准进行了调整，根据新的划分标准，江苏除了南京、苏州是特大城市外，其他城市都将被降级为大城市以下。按照新型城镇化规划，要严格控制特大城市人口布局，像无锡等等大城市和中小城市户籍制度将有望更加灵活。有学者指出，调整后的统计口径改为“城市人口”规模，且随着人口红利的终结，各地在城市发展中要有风险意识，城市规划的出台一定要考虑到人口因素。

　　此次发布的城市规模划分新标准中，统计口径为城区常住人口数，城市类型也由原先的四类变为五类，增设了超大城市。并且将小城市和大城市又分别划分为Ⅰ型和Ⅱ型两档。

　　新标准中，人口规模的上下限普遍提高，特大城市的下限提高到500万，超大城市的人口规模被确定为1000万以上。而此前的划分标准为：市区(不包括市辖县)的非农业人口总数达100万以上即为特大城市。这意味着，此前被称为特大城市的，目前城区人口不到500万将不再被定义为特大城市，面临“降级”。

　　根据此前的“老标准”，《江苏城镇体系规划(2012-2030)》提出，到2015年全省将形成11个人口超百万特大城市、8个大城市、35个中等城市、7个小城市、730个镇构成的等级规模体系。新标准出台后，江苏能跻身“特大”城市的数量将大幅缩水。

　　《南京市2013年国民经济和社会发展统计公报》显示，至2013年年末，南京市常住人口为818.78万人(含在宁居住半年以上的)。南京市统计局工作人员介绍，此前并没有专门统计过城区常住人口。但南京市的城市化率是80.5%，这样大致推算下来，南京市区常住人口约为659.12万人。同理，苏州市区常住人口约为546.83万人。因此未来江苏的“特大城市”或将只有这两个，无锡、常州、镇江、南通、扬州、徐州等将无缘“特大城市”。

　　有专家指出，城市规模划分标准的调整，也有望使不同城市类型的人口政策发生调整。根据十八届三中全会决定和新型城镇化规划，在城镇化过程中，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

　　对无锡而言，如果按照原先的城市规模标准，无锡属于“特大城市”，应严格控制人口规模，但如摘掉“特大城市”的帽子，归入“大城市”，无锡则属于“合理确定”范围。无锡市公安局人口管理支队相关负责人在接受人民网采访时表示，现在无锡市户籍政策相关规定执行的是国务院2014年7月发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。按照该意见的内容，无锡应属于城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏。

　　但城区人口究竟如何计算，让不少地方犯了难。“到2013年底，全市常住人口是648万人，但是意见里采用的标准是城区人口，这部分究竟怎么计算，还有待明确。”上述负责人表示，按常住人口算，无锡已经达到了500万特大城市的规模，但若按照城区人口来算，无锡则“降级”为大城市。“城区人口我们想应该是建成区(人口)，我们对照下，无锡肯定在100万到500万之间。”

　　分析人士认为，今后南京、苏州等这样的特大城市需要按规定严控人口，但像无锡这样被归档为大城市的，人口落户政策调整将更有空间。

　　江苏省社科院社会研究发展中心何雨指出，以“城市人口”作为划分城市规模的标准蕴含了两个核心要素：人口与区域空间，城市人口不单单是一个简单的概念，而是一个明确的市区概念。各地必须要彻底改变城市统计数据注水的现象，只有市区人口才能享有城市生活方式，因此“他们才是一定意义上的准市民或市民”。

　　产业规划、空间规划已成为当下各地城市规划中的关键词，但人口规划却鲜有涉及。何雨认为，这源于各地在城市规划思路中养成的“路径惯性”。“就是想当然地认为今后仍然能够继续保持人口高红利的状态发展下去。随着人口红利的终结，人口规模会趋于稳定，那时候城市规划又应当走向何方？”他举例说，南京正在筹建的国家级新区江北新区，人口规划是到二零四几年要达到400万人，而其现在人口是160万人。“在20多年的时间里，平均每年要达到七八万的新增人口。而南京全市现在每年新增人口就两三万的样子，随着未来人口红利的终结，江北新区搞的规划能实现人口增长目标吗？”

　　何雨建议，城市发展一定要有风险意识。在过去几十年里，城市发展都强调“高大上”定位，加上资本的强力推动，城市一窝蜂地发展起来，但是后续的产业布局没有跟上，人口没有跟上。“我认为城市发展基本上已经到顶峰了，接下来能维持就已经不错了，不会再有大规模人口涌入。”加上城镇化规划中提出的严控特大城市人口规模，而中小城市的人口政策相对宽松，这将鼓励人口在区域间流动。“这次通知则恰恰提醒了我们城市建设者，必须用科学的思想，科学的办法来规划未来城市发展，充分考虑人口变动带来的影响。” (朱殿平）