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无锡市锡山区检察院与锡山水务集团签约打造水环境公益损害防控项目
检察机关邀请群众参观环保公益损害防控教育基地
江苏省无锡市锡山区检察院检察官在大数据中心查看无人机取证情况
江苏省无锡市锡山区检察院办案组赴实地利用无人机取证
江苏省无锡市锡山区检察院检察官了解排污证据收集情况
江苏省无锡市锡山区检察院检察官赴企业了解污水取样设备使用情况
江苏省无锡市锡山区检察院组织辖区重点排污企业参观污水处理流程
生态环境资源保护是检察公益诉讼的重点领域。水域一旦遭受污染，事后整治、修复成本高昂，且难以恢复原状。自2019年4月起，江苏省无锡市锡山区检察院着眼辖区水资源丰富、排污企业众多等区域环境和经济发展特点，积极稳妥拓展公益诉讼“等”外领域，将“预防为先、诉防结合、标本兼治”理念引入水域公益保护范畴，率先在无锡市锡山水务集团打造了水环境公益损害防控项目。该项目围绕辖区排污企业管理，致力于构建全链互通、社会协同、公众参与、法治保障的水环境公益保护体系。2020年底，该项目被江苏省检察院确定为护航民企公益损害防控试点项目。
“这是水务集团给我们加装的污水实时采样监控设备，为我们公司污水处理设备补上了不足。”今年4月20日，在江苏省无锡市锡山区云林工业园区一家日资制造企业，工作人员对锡山区检察院第四检察部主任莫斯敏说。
近年来，作为苏南经济发展的“主力军”，民营企业发展势头越发强劲。在锡山区，电子类、纺织印染类企业数量分别达到1045家、690家，分别占全市同类企业的13.3%和7.84%。在为当地经济发展作出重大贡献的同时，此类企业因生产过程中密集产生工业废水和危险废物等工业垃圾，给地方污染防治造成较大压力。
检察官深入调查后发现，企业排污主要以“谁污染谁治理”为原则，一般要求企业首先对生产废水进行处理，达到污水处理厂接管标准或直排标准后方可排放。但部分企业出于成本考虑，污水未经达标处理就排放到市政污水管网或直接向公共水体排放，以此降低治污成本投入。
“给有条件的重点排污企业加装水样监控设备，实时抽样监测企业污水排放。”锡山区检察院党组成员、检委会专职委员吴永军提出要求。
云林工业园区的这家日资企业是最早按要求安装污水实时采样监测设备的公司之一。
该公司2002年成立，总投资34亿日元，主要生产阻尼减震器，建设有相对完备的生产废水和固体废弃物处置场所，但是否所有排放的污水都能达到接管标准呢？锡山水务集团在该企业加装污水实时采样监控设备后，实时检测处理后的生产废水向排污管网排放情况，确保重点排污企业排污达标。
“按照固废处理要求，这些压缩后的固废不能在露天存放，应及时进行转移处理。”4月20日，检察官与锡山水务集团工作人员现场查看该企业污水实时采样监控设备时发现，该公司处理后的固废在厂区露天存放，遂及时提出了整改要求。
帮助11家企业拿到排污许可证
独特的几何形建筑，浅绿与暖黄相间的色调搭配，不了解的人会把这座工业园区错当成现代化商业中心。
这正是锡山区一个汇集众多高新设计企业的高端现代化产业园。园区集合了科技、精密部件、医疗设备、特种车辆、金属制品等各类企业，产生的工业废水各有不同。
2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上发表重要讲话，最高检随后提出“让法治成为最好的营商环境”。锡山区检察院围绕公益诉讼服务辖区民营企业发展，切实找准切入点和结合点，积极与锡山水务集团沟通，获悉工业园区企业排污许可证办理工作有待优化，水务集团在比对相关信息系统和污水进口监测端时，发现11家企业未申领污水排入市政污水管网许可证，而是接入城镇排水管网进行污水排放。
该院认真研判后认为，11家无证企业涉及医疗设备、金属制品等行业，所产生的污水擅自排入城镇排水管网，严重影响管网公共安全和污水处理厂正常运行，容易造成水体污染，给水域生态安全造成较大隐患，严重侵害了社会公共利益，需要及时整改治理。
随后，该院迅速启动公益诉讼诉前程序，向颁发排污许可证及对城镇排水与污水处理负有监管职责的职能部门制发检察建议，要求及时责令上述11家企业停止违法行为，限期采取治理措施，并补办排污许可证。同时，强化对辖区排水企业的排水口设置、连接管网等建设和运行情况的指导与监督。
检察建议发出后，职能部门立即行动，结合11家企业污水只接入园区管网未直接接入市政污水管网的实际，依据相关规定以园区管理方名义，统一办理了排污许可证，并由管理方对园区排污企业的污水排放行为进行监管。
在此基础上，职能部门还加强了对排污企业的常态化监管和对污水管网的日常养护，严格污水排入管网许可标准，从源头上严控企业排污行为。
“这就是我们园区的统一排污许可证，现在废水统一存放，由相关部门统一处置。”5月6日，检察官现场走访查看污水排放情况时，该园区管理方负责人拿着许可证对检察官说。
污水接管从“大锅炖”到“开小灶”
“针对辖区5个工业园区企业，我们分别建立了排污工作台账，84家企业‘一管一企’工程正在持续推进中，现已完成‘一管一企’的工业园区，污水排放达标率明显提升。”5月8日，锡山水务集团向前来了解情况的锡山区检察院检察官介绍。
2019年底，该院在办理一批违法处置危险废物公益诉讼案时发现，不少企业环境保护意识淡薄，因利益驱动向市政污水管网偷排污水，给污水处理单位水污染治理带来很大难题。
“尤其是园区污水，因为大部分园区都是一个总管向市政污水管网排放，很难发现到底是哪家企业超标排放。”在检察官走访中，锡山水务集团对园区企业污水排放损害污水治理设备等问题“大倒苦水”，“园区企业污水排放就是‘大锅炖’，我们很难掌握各企业排放量、水质状况和排放时间。”
企业偷排污水至市政污水管网，致使进入污水处理单位的污水时常存在超标情形；污水处理单位监管手段单一，在排污企业水质监控和接管方式上存在管理漏洞。基于预防环境公益损害风险考虑，锡山区检察院向前延伸检察公益保护职能，决定对此立案审查。
该院首先到生态环境部门协调，调取辖区排污企业名单，全面掌握管网排查情况和污染超标多发高发区域；随后到住建部门走访，了解辖区5个工业园区84家排污企业接入市政污水管网情况，发现园区排污企业均无单独管网，致使污染源头难寻。结合存在的监管漏洞，该院有针对性地制定检察建议，向锡山水务集团提出“监管+改进”建议，通过在排污口等位置加装实时采样监控设备，强化污水水质实时监控，并提出将工业园区统一接管污水排放方式改为企业直接办理接管手续，“一管一企”接入污水管网，有效提高排污监管效果。
与此同时，锡山水务集团梳理水质监控关键点，加装污水实时采样监控设备，全面排查工业园区排污企业并建立台账，立即启动、分批推进“一管一企”污水管网改造工程；筛选客观条件允许、污水排放量大、水质复杂的企业首批安装设备，新落户企业严格落实“一管一企”要求……有了检察建议的推动，水务集团行动有力，稳步推进对排污企业的监管工作。
整改预防同步进行，保护群众身边水环境
全长2公里的河道被排污企业用作污水“天然氧化池”，污水经沉淀净化后排入京杭运河支流，周边5家电子类排污企业，每日最高向河道排入万吨污水……长年累月，导致周边河道淤积及污染严重。
锡山区检察院在走访人大代表时获悉该情况后，迅速展开调查。经调查，检察官发现经该河道沉淀后的水质基本符合向自然条件水域排入标准，但河道淤积情况确实比较严重。经相关部门检测，该河道内有大量有毒有害污染物，长久存在将对周边环境造成不良影响。
“我们多次开会协调这条河道的清淤工作，但因为5家排污企业对清淤费用承担比例有异议，工作进展缓慢。”该院到河道所在地生态环境部门调查时，该部门负责人表示。
“检察机关应及时以公益诉讼职能助力行政机关依法行政，切实保护群众身边的水环境。”调查刚结束，公益诉讼部门检察官就对该案进行研讨。
随后，该院组织街道办和生态环境部门进行圆桌磋商，共商解决被污染河道清淤推进工作，明确各部门监管职责，并对河道淤泥处置方式等达成共识。在此基础上，该院多次组织河道周边排污企业座谈，聚焦行政机关污泥检测、处理处置、资金安排难题，从法律角度分析各企业实际排污量及河道污染责任承担，并最终确定了解决方案。
为推动河道污染问题彻底解决，该院还向生态环境部门制发了诉前检察建议，要求督促5家企业积极开展河道污染整治，及时采取有效措施控制污染源，并组织河道清淤，恢复河道水质。
“河底淤泥清淤处置完毕前，暂停5家企业新、改、扩建项目审批。”收到检察建议后，生态环境部门进一步细化了前期确定的清淤方案，并严格要求排污企业切实开展清淤工作，“若企业在清淤过程中动作缓慢，未在确定的时间节点前开展，将由管委会实施行政代处置，相关费用按测算比例由相应排污企业承担。”
在检察机关的“法律助力”下，生态环境部门最终成功督促相关企业启动清淤工程，清理河道淤泥6200余立方。
“检察机关、行政机关和企业共同发力，我们身边的环境一定会越来越好。”得知河道污染问题得到有效解决，人大代表由衷地感慨道。
“1+6>7”织密公益损害防控网
水是生命之源，也是企业发展的重要自然资源。
2019年初，锡山区检察院梳理公益诉讼案件时发现，涉及生态环境和资源保护案件占比最大，其中水域污染案件比例最高。水污染治理难度大、治理成本高，常规方式难以保证治理成效，能不能在公益诉讼中做好预防，尽量避免出现重大污染后果，从源头解决问题？这成为该院公益诉讼工作的重要课题。
2019年4月，锡山区检察院获悉锡山水务集团担负辖区城镇、工业污水处理及企业污水排放代行管理职责，且在水处理技术开发、污水处理技术咨询、给排水工程设计、施工、维护等方面处于行业领先地位。经多次商讨，该院与锡山水务集团签署了《关于加强水生态环境保护工作的协作意见》，在该集团挂牌成立了水环境公益损害防控项目，并建立了辖区水质监控信息共享、违法犯罪线索移送、污染物专业鉴定等工作机制。
“环境公益保护需要多部门与相关企业共同参与，才能真正实现防患于未‘染’、守护好生态环境与促进地区经济社会发展的目标。”该院公益诉讼部门负责人介绍说。
2020年4月，在水环境公益损害防控项目运行一周年之际，锡山区检察院又将生态环境、住建、水利、工商联等5部门引入项目建设，联合会签了《关于进一步深化水生态环境公益损害风险防控协作意见》，将水环境公益损害防控项目从“1+1>2”变成“1+6>7”,着力打造全民公益损害防控新格局。以锡山水务集团为中心，前牵辖区排污企业，督促落实主体责任，后牵行政机关，督促落实监管职责，实现了水污染源头到末端全程监管格局，让绿色发展理念厚植于辖区企业发展各环节。
在紧抓企业排污防控的同时，该院还依托项目建设，主动提升企业预防意识，组织辖区重点排污企业召开水环境公益损害防控座谈会，现场观摩污水处理流程。同时，结合排污企业实际情况开展精准普法，以案例形式向百余家排污企业讲解违法经营可能面临的行政处罚及刑事处罚，助力锡山区成功创建“国家生态文明建设示范区”。
2020年6月，该院又将恢复性司法理念引入公益诉讼，携手江阴市法院和无锡市锡山区法院及辖区重点旅游度假景区，在九里河流域联合建立了“锡山区生态环境司法修复基地”。该院还首次尝试将民事公益诉讼环境补偿金用于河道修复，在全国最美乡村建设公益诉讼主题法治公园，让村民在家门口了解公益诉讼，近距离感受检察公益诉讼带来的生态环境之美。
2020年底，锡山区检察院还与锡山水务集团联合打造了循环经济科普教育基地和环保公益损害防控教育基地，将循环经济和公益保护相融合，并向社会公众开放，进一步增强人民群众及相关企业的生态环境保护意识，共同守护美丽家园。
（贺俊丽）
拓展水环境公益损害防控的“新天地”
相比事后整治、损害后修复等后置手段，在公益损害或公益损害风险产生之前进行预防控制，效率更高、效果更好、成本更低。近年来，江苏省无锡市锡山区检察院准确把握公益诉讼案件规律，聚焦群众痛点难点焦点，不断提升监督办案质效，积极探索“等”外领域检察公益保护,着眼实现标本兼治的执法司法最佳状态,切实把检察公益诉讼制度优势有效转化为社会治理效能。
水环境公益损害防控机制是指在公益损害发生前，检察机关出于保护社会公共利益需要，运用警示教育、启动民事或行政公益诉讼诉前程序、发出社会综合治理类检察建议等方式，先行对公共利益启动保护，以达到环境保护预防为主的目标。
从“检察+企业”到“检察+行政机关+企业”，锡山区检察院不断在实践中推进水环境公益损害防控项目建设。建立排污企业全链条监督体系，以污水处理企业为中心，前牵排污企业，紧盯水域污染源头，预防控制企业排污，督促排污企业认真落实主体责任；后牵行政机关，聚焦监测水域水质、污泥处理等环节，督促行政机关切实履行监管职责。借力信息技术全面“狙击”水环境污染，以该院“检察监督大数据中心”为技术支撑，实时获取行政执法数据和业务监管数据、水务集团污水排放检测数据等，并利用自主研发的公益诉讼智能研判平台，自动推送水域环境公益诉讼线索，还运用无人机巡航取证和图像智能分析技术，将巡航数据与行政执法数据进行碰撞比对，准确摸排、发现企业超标排污线索。
与此同时，加强部门联动争取政府支持，主动向地方人大、政府汇报公益诉讼检察工作，推动政府在全国基层法院中率先设立环境公益诉讼账户，为水域生态环境案件检测、鉴定、评估、应急处置等提供经费保障。打造环保公益损害防控教育基地，糅合生态环境保护、循环经济发展、环保公益知识等内容，将涉案企业合规建设融入公益损害防控展示中，建立社会联动、全民参与的公益损害防控教育体系。
经过近两年的实践，锡山区检察院认为单纯从基层开展公益损害预防存在“天花板”，需要从法律法规层面打开“新天地”，从而使水环境公益损害防控工作逐步走向制度化、规范化、常态化。
从法律法规上明确环境保护预防功能三个层次：“最低层次”是事后救济环境损害，以达到间接预防环境损害，如通过实施惩罚性赔偿、加大惩罚力度，让排污企业或个人不敢超标排污，进一步提升其环保意识；“次优层次”是在环境损害已经存在时，阻止环境危害行为造成新的损害，进而直接预防生态损害，以防污染蔓延扩大，如停止侵害、排除妨碍等；“最优层次”是在环境损害尚未发生前，及时阻止正在进行或潜在的环境危害行为，从而直接预防生态损害，如要求企业办理排污许可证、实施环境影响评价、安装排污监控设备防止超标排污等。因此，应从法律层面加大对“最优层次”预防功能的关注，优先实现该层次。
具体来说，在研判国家利益或社会公共利益是否受到侵害时，水环境公益损害防控机制适用于两种情况：一是侵害虽未发生但很可能发生，在证据和事实支撑下，由检察官进行调查核实，通过邀请专家进行专门评估预测，科学判断损害发生概率，适时采取消除危险等公益损害防控措施；二是危害即将发生或正在发生，检察机关对于公共利益受到损害的情况足以作出正确判断，及时防止或停止损害行为迫在眉睫，此时可督促污染方采取停止侵害、恢复原状等恰当的公益损害防控措施，做到快速消除环境污染隐患问题。
（江苏省无锡市锡山区人民检察院第四检察部主任莫斯敏）