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　　 江苏省昆山市人民检察院检察建议书

　　昆检民（行）行政违监[2016]32058300001-04号

　　江苏省昆山市人民检察院督促对昆山市浩宇建材厂进行综合整治检察建议案

　　2016年2月，有人大代表和群众向江苏省昆山市检察院反映，位于巴城镇的浩宇建材厂炉渣堆积如山，不仅违规占用土地，而且污染环境，存在垮塌可能。对此，昆山市检察院立即派员走访调查。经查，浩宇建材厂是昆山市唯一一家具有生活垃圾焚烧炉渣处置资质的企业。2008年8月，该厂与生活垃圾焚烧厂签订了为期10年的收购炉渣合同，从事制砖生产销售。然而因生活垃圾焚烧厂超负荷运转以及焚烧工艺设计等因素制约，炉渣综合利用效果不佳，砖块滞销。在生活垃圾焚烧厂日供炉渣超过400吨的情况下，浩宇建材厂继续接收炉渣，清洗后的炉渣任意堆放，非法占用了农田、沟渠、道路等集体用地，堆放高度超过了15米，清洗炉渣的废水直排戚浦塘，安全隐患突出、环境污染严重，周边群众反响强烈。

　　2016年6月，昆山市检察院根据走访调查，详细了解情况，撰写并向市政府及各行政部门提出了关于对昆山市浩宇建材厂进行综合整治的检察建议及督促行政执法的法律分析意见。7月20日，昆山市分管副市长多次召集检察、国土、城管、环保、安监、市场监督、乡镇等单位负责人召开专题整治会议。2016年下半年，昆山市国土、安监、环保部门先后依照法定程序，对浩宇建材厂进行了行政处罚，并责令该厂完成复垦复种、降低炉渣堆放高度、停止侵害。截至目前，该厂完成了所有存量炉渣的清理处置工作，15万吨炉渣堆被移平补植复绿。该厂所在的村也顺利收回了被占用的集体土地。

　　承办检察官：江苏省昆山市人民检察院赵庆

　　昆山市环境保护局、昆山市城市管理局、昆山市国土局、昆山市市场监督管理局、昆山市安全生产监督管理局：

　　近期，本院接到群众反映，昆山市浩宇建材厂（下称“浩宇建材厂”）露天堆放废渣影响日常生活。本院立即走访调查，发现巴城镇毛许路戚浦塘沿岸小作坊林立，尤以浩宇建材厂炉渣综合利用问题突出，不仅造成环境污染，更存在垃圾处置风险，亟须引起重视。本院于2016年6月23日决定依职权对相关行政执法进行审查监督。

　　一、浩宇建材厂基本情况

　　本院经调查核实，现查明：浩宇建材厂在巴城镇石牌工业区内，位于凤凰村毛许路戚浦塘沿岸，2006年成立，法定代表人王华先，主要经营墙体砌块、水泥砼、人行道板等建筑材料销售，是昆山市唯一经江苏省经济和信息化委员会验收的拥有“生活垃圾焚烧炉渣制砖技术”的新型墙体材料企业。2009年浩宇建材厂新增“再生沙多孔砖生产销售”项目，在《建设项目环境影响报告表》中显示，再生沙多孔砖是使用、再生利用废炉渣生产、非烧结的墙体材料，年产再生沙多孔砖6000万块，使用炉渣再生沙8万吨，本项目无工业废水产生，生活污水经生化处理后外排至戚浦塘。2016年2月，本院巴城检察室联合巴城镇政府、昆山市环境监察四中队等现场调查，发现浩宇建材厂外排水浑浊，臭味明显。经采样检测，昆山市环境监测站出具的两份《水质监测报告》表明，该厂灰渣堆场雨水沟、南下水道的化学需氧量、总磷、氨氮、铜均超标数倍，辗转流入戚浦塘，与水源保护地傀儡湖相通，虽已关闭水闸，但汛期已至，开闸排洪势在必行。另查明，浩宇建材厂与昆山鹿城垃圾发电有限公司（下称“鹿城公司”）签订《炉渣买卖合同书》，约定鹿城公司将垃圾焚烧产生炉渣全部供给浩宇建材厂独家开发利用，从2008年8月8日至2018年8月7日，若违约承担合作未到期每年2.5万元违约金，若浩宇建材厂不能按环保法规定合理利用炉渣造成环境污染，相关部门提出意见的，鹿城公司有权解除合同。目前，鹿城公司年产炉渣14.6万吨，浩宇建材厂露天堆放炉渣及其再生沙超15万吨，最高点至地面约15米，炉渣性能类似煤炭，松散易垮塌，安全隐患突出。

　　二、主要问题及法律责任分析

　　浩宇建材厂依靠焚烧炉渣制砖，但存在多种违法经营，急需整治，主要问题如下：

　　（一）炉渣堆放问题：近年来，浩宇建材厂制砖量逐年下降，所制砖块因砖体锈蚀、强度不高等问题，销路并不理想，加之，炉渣加水筛洗回收有色金属获利丰厚，直接分包第三方，年回报几百万元，而浩宇建材厂对炉渣制砖工艺投入有限，导致炉渣堆积成山，堆高作业危险，缺乏必要的分层作业，作业面人手不够，产生重大安全隐患。加之，渣堆与普洛斯物流园仓库紧邻，一旦塌方，严重危及物流公司及其人员的生命财产安全。

　　（二）环境污染问题：浩宇建材厂对炉渣预处理的水洗措施伴生大量污水，但企业主没有设立污水净化和循环利用设施，导致污水影响戚浦塘及水源保护地。而且，对于炉渣堆放场地未进行防渗处理、表面未覆土、渗滤液收集系统和处理设施不完善、沼气未进行疏导等，炉渣可能对地表水和地下水造成二次污染。炉渣运输、装卸、堆高与清洗的粉尘和扬尘污染，危害环境。该厂故意隐瞒真相，违反环评报告，使得资源再生的环保项目，变成污染的罪魁祸首。对此，环保部门应当加大行政处罚力度，并对其民事追责。一方面，依据《炉渣买卖合同书》约定，针对该厂的污染行为，鹿城公司有权解除合同，停止炉渣供应；另一方面，对已造成的污染，依据侵权责任法第65条，要求该厂予以损害赔偿与生态环境修复。

　　（三）综合利用问题：对垃圾焚烧炉渣的综合利用已成为业界共识，炉渣制砖技术也基本成熟。然而，浩宇建材厂独家垄断炉渣制砖项目，严重制约昆山市炉渣综合利用的研发。同时，应当注意炉渣质量也影响综合利用效能。江苏省建设厅制作的《昆山垃圾焚烧发电厂二期项目移交生产前初步评价报告》，对鹿城公司问题有多项描述，如烟气在线监测装置及检查指标分类不符合CJJ90-2009规范要求，不利于运行调整控制达标排放；温度测量显示炉膛温度分布不均，偏差过大，应进行原因分析；飞灰处置需要三联单跟踪等。江苏省环境保护厅公示的《关于昆山鹿城垃圾发电有限公司扩建项目二期工程竣工环境保护验收意见的函》（苏环验〔2015〕6号）明确：“飞灰固化后送昆山第三垃圾填埋场填埋，焚烧炉渣作为一般固废进行综合利用。”鹿城公司将炉渣综合利用委托浩宇建材厂实施，但未落实环保等企业主体责任。炉渣虽与危险废物相区别，仍对土壤、地表水等存在污染风险，凤凰村曾在浩宇建材厂填没的鱼塘上试图播撒种子，均未见发芽。

　　（四）非法占地问题：浩宇建材厂非法占地也成为困扰周边村民的一个主要问题，由此引发的信访纠纷不断。该厂土地系向凤凰村租用，2005年为11.5亩的码头，逐年向外扩张，虽然凤凰村已经停止与该企业的土地租赁合同，但浩宇建材厂仍长期非法占地，至今实际占用农用地和建设用地等共3.9公顷（58.5亩）。

　　三、行政执法与法律适用分析

　　昆山市巴城镇人民政府对于浩宇建材厂上述问题高度重视，先后开展实地调查、工作推进会、告知企业主体责任等，但收效甚微。彻底解决浩宇建材厂问题，需要形成执法合力，齐抓共管，运用多种行政执法手段加强综合治理：

　　（一）环境保护监管方面：浩宇建材厂再生沙多孔砖项目虽有环评，却至今未通过验收，擅自将生产污水直接外排，与审批意见中“不得有生产废水外排”等要求相悖，违反环境影响评价法第24、26、27条关于落实环保措施、重报环评或组织后评价等义务，依据该法第28、31、33条规定，环保部门应查明责任，给予行政处罚。浩宇建材厂违反“三同时”和环评验收规定擅自投入生产，违反《建设项目环境保护管理条例》第12、16、18、20、23条规定的关于建设项目需配套建设环保设施、经验收合格方可投入生产等义务，依据该条例第28条的规定，环保部门应责令其停止生产，并处罚款等。浩宇建材厂违法排放废水，违反环境保护法第41、42条和水污染防治法第20、22条规定，依据环境保护法第59、60、64条和水污染防治法第74条的规定，环保部门可责令停产整治，处以罚款，要求企业承担生态环境修复责任。

　　（二）安全生产监管方面：最直观的安全隐患是炉渣堆，无论高度，还是松散构造都很危险，参照《金属非金属矿山安全规程》（GB16432-2006）和《金属非金属矿山排土场安全生产规则》（AQ2005-2005）相关规定，科学设计炉渣堆土的分层作业路面、挡墙、反坡、排水设施、抗震设施等安全措施，制定定期检查裂缝、保持安全作业距离等安全生产制度，消除安全隐患。根据安全生产法第5、18、28、55条，加强对企业的安全生产主体责任落实，建立健全浩宇建材厂的各项安全措施。又根据该法第98、99条，安监部门从严整治，对未制定应急预案、未采取措施消除隐患等违法行为，依法责令限期改正，停产整顿，并处罚款。

　　（三）市场监督管理方面：浩宇建材厂再生砖产量质量逐年下降，依据《江苏省发展新型墙体材料条例》第24、26条规定，市场监督管理部门应当加强对该厂再生沙多孔砖的质量监督，对检验合格的应当提供该产品的检验合格证和产品使用说明书，对检查发现的不合格产品、不符合保障人体健康和人身、财产安全的产品，及时查处违法行为，依据产品质量法第49、50、57条，作出停止生产销售、没收违法所得、吊销营业执照、撤销认证资格等处罚。

　　（四）城市管理方面：依据《城市市容和环境卫生管理条例》第36条及《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》（GJJ/ T212-2015），城管部门应当加强生活垃圾处理监管，制定监管方案，细化对生活垃圾的进料系统、垃圾焚烧系统、燃烧空气与辅助燃烧系统、余热锅炉系统、控制系统、烟气净化系统、烟气在线监测系统、渗沥液及灰渣输送处理系统的全面监管，及时发现整治违规行为，责令提出改造方案，限期整改。

　　（五）国土监管方面：依据土地管理法第2、3、67、74、76、81条，《土地管理法实施条例》第36条及《江苏省土地管理条例》第47、51条之规定，针对浩宇建材厂非法占地逐年扩大的情况，土地管理部门应当责令退还非法占用土地，没收违法所得，并处罚款。

　　四、检察建议与对策

　　浩宇建材厂问题环环相扣、错综复杂，不仅影响周边群众生产生活，而且关系垃圾综合利用及水源保护等民生问题。习近平总书记指出：绿水青山就是金山银山，要像对待生命一样对待生态环境，把不损害生态环境作为发展的底线。依据最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第3、5条之规定，建议系统治理相关问题，具体如下：

　　（一）引入市场竞争机制，拓展焚烧炉渣销路。浩宇建材厂的治理难点在于它是昆山市唯一处置焚烧炉渣企业，一旦停产每日400吨炉渣将无法解决。基于此，建议引入竞争，在全市培育多种炉渣综合利用项目，拓展炉渣制砖、烧制陶泥等多元化处置路径，如扶持条件成熟的企业研发炉渣再生利用项目；统筹全市道路建设和场地建设的填充物需求量尽快消除炉渣山安全隐患；寻求炉渣多元化销售路径确保及时处置等。同时，作为系统工程的另一面，必须确保垃圾焚烧炉渣无公害，加强源头治理。严防鹿城公司飞灰污染，加强技术改进，解决垃圾“未燃尽”问题，平均分布炉膛燃点，助燃剂化学配比到位，定期更换飞灰收纳布袋，确保风量风压合理分配、充足氧气供应和燃烧时间。

　　（二）开展环境综合治理，全面消除污染隐患。加快对该区域非法占地问题的综合整治，在对责任单位和责任人行政处罚同时，做好环境综合治理工作。浩宇建材厂所在毛许路戚浦塘沿岸另有5家小作坊，有收购废物的，有碎玻璃的，有五金加工的，有黄沙买卖的，污染隐患突出，考虑到戚浦塘与昆山市水源保护地相通，建议加强该地区非法建设和沿河码头的整治工作。在对浩宇建材厂开展环境整治同时，对周边小作坊同步开展治理，铺设污水管道，拆除非法建设，取缔污染黑作坊，及时采取防污措施，全力确保水源安全。

　　（三）推进垃圾分类试点，提高综合利用效益。炉渣质量可追溯至垃圾源头，餐厨废弃物因含水量高而影响燃烧效果。借鉴国外经验，餐厨废弃物是有机肥料、生物燃料来源，建议扶持引进餐厨废弃物终端处理工程等垃圾再生利用项目，在社区乡村逐步试点推行餐厨废弃物收集系统，实现变废为宝。同时，完善全市垃圾处理体系规划，统筹协调垃圾分类回收、再生利用、无害处理等功能，对不同的垃圾进行科学利用，最大限度降低环境负担，从源头上为有效利用生活垃圾寻找多元化处置路径。同时，积极引进先进处理技术，落实填埋、综合利用等配套项目的合理选址，促进城市垃圾处理的良性循环。

　　请在收到后一个月内作出处理并将处理结果书面回复本院。

　　昆山市人民检察院

　　2016年7月15日