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　　湖北省十堰市郧阳区人民检察院行政公益诉讼起诉书

　　郧检行公诉〔2016〕1号

　　编者按加强检察法律文书说理工作，是落实检察环节普法责任制、增强检察工作透明度、提升司法公信力的一项重要工作。今年7月，最高检开展优秀说理检察法律文书评选，选出22份优秀文书。各级检察机关应以优秀文书为借鉴，不断提升法律文书说理和办案水平。本报今天起选登其中的两份，敬请关注。

　　湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案

　　2013年3月至4月，金兴国、吴刚、赵丰强在未经县级林业主管部门同意、未办理林地使用许可手续的情况下，在湖北省十堰市郧阳区杨溪铺镇财神庙村五组、卜家河村一组、杨溪铺村大沟处，相继占用国家和省级生态公益林地0.28公顷、0.22公顷、0.28公顷开采建筑石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日，郧阳区林业局对金兴国、吴刚、赵丰强作出行政处罚决定，责令金兴国、吴刚、赵丰强停止违法行为，恢复所毁林地原状，分别处以56028元、22000元、28000元罚款，限期十五日内缴清。金兴国、吴刚、赵丰强在收到行政处罚决定书后，在法定期限内均未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅分别缴纳罚款20000元、15000元、20000元，未将被毁公益林地恢复原状。郧阳区林业局在法定期限内既未催告三名行政相对人履行行政处罚决定所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行，被毁公益林地未得到及时修复。2015年12月12日，郧阳区人民检察院向区林业局发出检察建议，建议区林业局规范执法，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。区林业局收到检察建议后，在规定期限内既未按检察建议进行整改落实，也未书面回复。

　　2016年2月29日，十堰市郧阳区人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，要求法院确认该区林业局未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行法定职责。2016年5月5日，郧阳区人民法院作出一审判决：确认郧阳区林业局在对金兴国、吴刚、赵丰强作出行政处罚决定后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法；责令区林业局继续履行收缴剩余加处罚款的法定职责；责令区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。

　　承办检察官：湖北省十堰市郧阳区人民检察院周伟童艳辉覃春华

　　公益诉讼人：十堰市郧阳区人民检察院。

　　被告：十堰市郧阳区林业局。住所地：十堰市郧阳区城关镇沿江大道81号。

　　法定代表人：赵某全，十堰市郧阳区林业局局长。

　　诉讼请求：

　　1.确认十堰市郧阳区林业局在作出鄂郧森公林罚书字[2013]第040号、鄂郧森公林罚决字[2013]第024号、鄂郧森公林罚书字[2013]第037号行政处罚决定后，未依法履行职责违法。

　　2.判令十堰市郧阳区林业局对上述行政处罚决定所涉违法行为，依法继续履行职责。

　　事实和理由：

　　本院反渎部门在办案中发现十堰市郧阳区林业局不依法履职，损害国家利益和社会公共利益的线索，本院经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定。

　　经调查查明，2013年4月，吴刚在未经林业主管部门审批同意，未办理林地使用手续的情况下，在十堰市郧阳区（原十堰市郧县，以下统一称为十堰市郧阳区）杨溪铺镇杨溪铺村大沟占用林地0.22公顷（2202.1平方米，属国家级生态公益林）开采石料，擅自改变林地用途。2013年4月30日，十堰市郧阳区林业局作出鄂郧森公林罚书字[2013]第040号行政处罚决定书。该决定书载明：“吴刚的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款第一项的规定，构成擅自改变林地用途。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对吴刚作出如下行政处罚：1.责令于2014年4月30日前恢复林地原状。2.并按非法改变用途林地面积处以每平方米10元的罚款，计22000元。罚款于15日内缴纳至农业银行（账号：20480104000****），到期不缴纳罚款的，每日按照罚款数额的百分之三加处罚款。如不服本行政处罚决定，可以在接到决定书之日起60日内向十堰市林业局或者十堰市郧阳区人民政府申请复议，或者在三个月内直接向人民法院起诉。逾期不申请行政复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，将依法申请人民法院强制执行或者依法强制执行”。2013年4月30日，根据吴刚的申请，十堰市郧阳区林业局作出鄂郧森公林罚缴决字[2013]第040号批准分期缴纳罚款申请决定书，该决定书载明：吴刚可分2次缴纳罚款，并在2013年12月30日之前全额缴清。到期不缴纳罚款的，每日按照罚款数额的百分之三加处罚款。

　　2013年3月，金兴国在未经县级林业主管部门审核同意，未办理林地使用手续的情况下，在十堰市郧阳区杨溪铺镇财神庙村五组和十堰市郧阳区杨溪铺镇卜家河村一组（小地名狼洞沟口处）正对面山坡两个地点非法进行开垦取土、取石，占用林地面积0.28公顷（2801.4平方米，为国家级和省级生态公益林），擅自改变林地用途。2013年4月22日，十堰市郧阳区林业局作出鄂郧森公林罚决字[2013]第024号行政处罚决定书，该决定书载明：“金兴国违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款第一项的规定，已构成违法。依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对金兴国作出以下行政处罚：1.责令停止违法行为，在2013年12月31日前恢复林地原状；2.并按非法改变用途林地面积处以每平方米20元的罚款，计56028元。罚款于15日内缴纳至农业银行（账号：20480104000****），到期不缴纳罚款的，每日按照罚款数额的百分之三加处罚款。如不服本行政处罚决定，可以在接到决定书之日起60日内向十堰市林业局或者十堰市郧阳区人民政府申请复议，或者在三个月内直接向人民法院起诉。逾期不申请行政复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，将依法申请人民法院强制执行或者依法强制执行”。2013年4月22日，金兴国向十堰市郧阳区森林公安局提出分期缴纳罚款申请，申请在2013年4月22日前缴纳20000元，剩余罚款在2014年4月底前缴清。十堰市郧阳区森林公安局政委华某强签字同意。

　　2013年3月，赵丰强在未经林业主管部门审批同意，未办理林地使用手续的情况下，在十堰市郧阳区杨溪铺镇杨溪铺村大沟占用林地0.28014公顷（2801.4平方米，属国家级生态公益林）开采石料，擅自改变林地用途。2013年5月2日，十堰市郧阳区林业局作出鄂郧森公林罚书字[2013]第037号行政处罚决定书。该决定书载明：“赵丰强的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款第一项的规定，构成擅自改变林地用途。依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对赵丰强作出如下行政处罚：1.责令于2014年4月30日前恢复林地原状。2.并按非法改变用途林地面积处以每平方米10元的罚款，计28000元。罚款于15日内缴纳至农业银行（账号：20480104000****），到期不缴纳罚款的，每日按照罚款数额的百分之三加处罚款。如不服本行政处罚决定，可以在接到决定书之日起60日内向十堰市林业局或者十堰市郧阳区人民政府申请复议，或者在三个月内直接向人民法院起诉。逾期不申请行政复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，将依法申请人民法院强制执行或者依法强制执行”。根据赵丰强的申请，2013年5月2日，十堰市郧阳区林业局作出鄂郧森公林罚缴决字[2013]第037号批准分期缴纳罚款申请决定书。该决定书载明：赵丰强可分2次缴纳罚款，并在2013年12月30日之前全额缴清。到期不缴纳罚款的，每日按照罚款数额的百分之三加处罚款。

　　截至2016年2月4日，吴刚缴纳罚款15000元，仍有7000元未交；金兴国缴纳罚款20000元，仍有36028元未交；赵丰强缴纳罚款20000元，仍有8000元未交，且吴刚、金兴国、赵丰强均未将非法改变用途的林地恢复原状。截至2016年2月5日，十堰市郧阳区林业局未采取有效措施督促吴刚等三人缴纳剩余罚款和恢复林地原状。

　　为支持与督促十堰市郧阳区林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家利益和社会公共利益的目的，本院向十堰市郧阳区林业局发出郧检民（行）公益[2015]42032100001-7号检察建议。该检察建议认为，十堰市郧阳区林业局应当依法督促当事人恢复林地原状，在罚款未收缴到位时应积极采取措施，切实保护好国家生态公益林资源。并建议十堰市郧阳区林业局规范执法，认真落实行政处罚决定；采取有效措施，恢复森林植被。2015年12月12日，本院依法将检察建议送达十堰市郧阳区林业局，该局副局长王某安签收。截至2016年1月13日，该局并未回复检察建议，也未按照法律规定履职。

　　认定上述事实的主要证据有：1.鄂郧森公林罚书字[2013]第040号、鄂郧森公林罚决字[2013]第024号、鄂郧森公林罚书字[2013]第037号行政处罚案件卷宗；2.郧检民检（行）公益[2015]42032100001-7号检察建议及送达回证；3.十堰市郧阳区人民法院证明吴刚等三人在该院无行政诉讼案件和非诉行政案件的证明；4.本院对吴刚等三人的调查笔录；5.本院在吴刚等三人非法改变用途的林地所在地拍摄的现场照片；6.十堰市郧阳区非税收入管理局开具的湖北省非税收入记账凭证和一般缴款书；7.十堰市郧阳区林业调查规划设计队出具的关于吴刚等三人占用林地的现场调查报告；8.华中农业大学园艺林学学院教授周志祥、副教授王鹏程、王永健出具的专家意见等。

　　本院认为，根据《国家级公益林区划界定办法》第二条“国家级生态公益林是指生态区位重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林”，《湖北省生态公益林管理办法》第二条“本办法所称的生态公益林，是指生态区位重要、生态状况脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供公益性、社会性产品或者服务为主要利用方向和目的，并按照有关规定划定为生态公益林的森林、林木和林地，包括防护林和特种用途林。本省行政区划内的生态公益林，分为国家级生态公益林，省级公益林和地方公益林”的规定，公益林有提供公益性服务的典型目的，吴刚等三人非法改变公益林用途，导致国家利益和社会公共利益受损。而且由于森林资源是一种特殊的维护生态、保护环境、调节气候的资源，在维护与保持公共环境方面具有举足轻重的作用。吴刚等三人至今没有恢复被改变用途林地的原状，破坏了整体意义上的森林资源，损害了社会公共利益。

　　《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”，十堰市郧阳区林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。针对吴刚等三人的违法行为，十堰市郧阳区林业局根据相关法律和法规的规定，对吴刚等三人处以限期恢复林地原状和罚款的行政处罚决定。作出行政处罚决定后，十堰市郧阳区林业局还应根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行”的规定，对吴刚等三人逾期未履行生效行政处罚决定的行为，依法继续履职。但十堰市郧阳区林业局怠于履职，致使行政处罚决定得不到有效执行，被吴刚等三人非法改变用途的林地至今未恢复原状，剩余罚款未依法收缴，也没有对吴刚等三人加处罚款，导致国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害状态。

　　综上，为督促十堰市郧阳区林业局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，进而保护生态环境、维护国家利益和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起行政公益诉讼，请依法裁判。

　　此致

　　十堰市郧阳区人民法院

　　十堰市郧阳区人民检察院2016年2月29日