我国湿地生态系统现状堪忧 美丽湿地亟须法律保护

　　门诊问题

　　如何解决湿地破坏难题?

　　门诊专家

　　中国政法大学副教授 张西峰

　　宁夏回族自治区银川市检察院检察官 马涛

　　专家观点

　　◇人为破坏是导致湿地减少的重要原因,表现为基建占地、过度捕捞、污染破坏等。

　　◇相关部门打击力度不够是一方面原因,比如有时候检查不到位,监督力度不够大,湿地保护方面配备人手不足,等等。但是,其主要原因还是在于保护制度的欠缺。

　　◇应当加快推进湿地的立法工作。在制定法律的过程中,应统一湿地的概念,明确湿地的主管机关及其在管理湿地过程中的权责,厘清湿地保护与环境、水资源等相关法律的关系。

　　据《人民日报》7月23日报道,各级政府在湿地保护方面开展了大量卓有成效的工作,但我国湿地生态系统仍然面临着盲目围垦与改造、污染、水土流失、泥沙淤积、生物资源过度利用等多种因素的破坏和威胁,导致面积减少,生态功能下降,生物多样性丧失。那么,我国有哪些湿地保护的法律法规?为什么湿地保护效果不佳?国外有哪些保护措施可以借鉴?记者就此采访了中国政法大学副教授张西峰、宁夏回族自治区银川市检察院检察官马涛。

　　湿地对人类有哪些价值

　　马涛介绍,根据国家林业局在2013年颁布的《湿地保护管理规定》(下称《规定》),湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域,包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地,以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。湿地是生物多样性的摇篮,无数的动植物种依靠湿地提供的水和初级生产力而生存。湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统。

　　“湿地具有多种价值,”张西峰表示,一是生态价值。湿地是天然的“蓄水池”,我国可利用的淡水资源中96%来源于湿地。湿地上孕育着世界20%的物种。湿地通过一系列的物理过滤、化学合成和分解、生物吸收等复杂的过程,将大量的污染物质和有毒物质吸收、化解、转化,使水体被净化。每公顷湿地每天可以净化400吨的污水,每年可去除1000多公斤氮和130多公斤磷,为降解污染发挥了巨大的生态功能。二是经济价值。湿地是世界上生产力最高的生态系统,据2002年联合国环境署发布的调查资料表明,湿地生态系统创造的价值每公顷每年可达1.4万美元,是热带雨林创造价值的7倍,是农田生态系统创造价值的160倍。三是科研和观赏价值。湿地生态系统含有多样的动植物群落、濒危物种等,为科学研究提供了难得的研究对象和试验基地。此外,湿地还是地球上最美的自然景观之一,例如1992年被列入“世界重要湿地名录”的扎龙湿地生态保护区,被誉为鸟和水禽的“天然乐园”。

　　我国湿地保护方面有何不足

　　然而,目前我国湿地面积正不断减少。对此,马涛认为,人为破坏是导致湿地减少的重要原因,表现为基建占地、过度捕捞、污染破坏等。个别地方为了发展地方经济,忽视对湿地的保护,盲目开垦湿地,对湿地造成严重破坏。很多内陆湖泊型湿地被分块承包给了当地农民,为了利益最大化,某些目光短浅的人竭尽全力将湖泊里的生物全部捕捞,这种破坏性的捕捞几乎使湖泊里的生物全部灭绝。一些滩涂养殖户为了提高产量,不断对海参等生物施加农药,间接地破坏了近海的生态环境,对滩涂湿地造成严重污染。

　　湿地破坏严重,是因为打击力度不够吗?马涛认为,相关部门打击力度不够是一方面原因,比如检查不到位,监督力度不够大,湿地保护方面配备人手不足,等等。但是,主要原因还是在于保护制度的欠缺。

　　首先是湿地保护立法不足。马涛说,中国湿地面积约3848万公顷(包括稻田和人工湿地),居世界第四位、亚洲第一位。与我国湿地面积不相匹配的是,我国尚未制定一部专门针对湿地保护的法律,只有2013年颁布的《规定》。虽然《规定》首次对湿地作出全面规定,但它仅仅是政府部门作出的命令式的规定,权威性不足,对破坏湿地行为的处罚力度不够,因此不足以遏制破坏湿地行为的发生。除了《规定》,其他有关湿地保护的规定只能从土地管理法、水法、野生动物保护法等法律中寻找,不仅只有一些零星条款,而且有些条款内容互相矛盾,甚至与湿地保护背道而驰。例如土地管理法第4条规定,根据土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地,未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。第38条规定,对未利用地“适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地”。湿地属于未利用地,按照上述规定就可以开发利用,这样湿地就被改变了功能或遭到破坏。自然保护区条例第2条对自然保护区的界定范围要求,该保护区对那些“有代表性的”“有特殊意义的”区域进行保护,因此,纳入它保护范围的湿地非常少。而环境保护法虽将“湿地”作为环境的一部分加以保护,但它除了保护“湿地”之外,还要保护大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、风景名胜区等,保护范围太广,不可能针对湿地的特殊性进行有针对性的全面保护。湿地破坏严重的一个重要原因是违法成本低,处罚不严。以《广东省湿地保护条例》为例,一般违法行为(例如擅自围垦、填埋湿地等违法行为),处每平方米20元至30元的罚款,造成严重后果的最高处罚5万元。相比于巨大的收益,最高5万元的罚款远远不足以震慑违法者。

　　其次,湿地管理机制也有待完善。我国的湿地管理主要由国家林业局和地方政府的林业主管部门负责,从2007年开始,国家林业局正式组建了湿地保护管理中心,并且成立了由国家林业局、外交部、国家发展改革委员会等16个部门组成的中国履行《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(下称《湿地公约》)国家委员会。但由于该委员会主要负责湿地的协调和指导国内相关部门开展履行《湿地公约》,在湿地管理方面缺乏协调,这种管理机制容易导致管理空白和漏洞。比如,目前我国湿地的主管部门是林业部门,但是大量的滨海滩涂湿地却是由海洋部门管理,如果林业部门和海洋部门缺乏沟通协调,均认为本部门没有管辖权,这样极易放纵违法行为,导致湿地遭到严重破坏。

　　国外有哪些经验可借鉴

　　张西峰介绍了国外的一些经验。比如,美国早在20世纪60年代,联邦政府和一些州就开始立法保护湿地。包括美国林业局、美国土地管理局制定的《联邦家畜放牧法》《鱼类和野生生物协调法》《水资源开发法》等,佛罗里达州《哈德逊湿地保护法》、纽约州《潮汐湿地法》等,这些法律都对美国湿地保护起到了重要的作用。此外,“净减少量为零”是美国湿地保护立法理念的精髓,其实质内容是:任何地方的湿地都应该尽可能地受保护,转换成其他用途的湿地数量必须通过开发或恢复的方式加以补偿,从而保持甚至增加湿地资源基数。“净减少量为零”的理念,有效处理了湿地开发与保护间的矛盾,既能保证正常的湿地开发活动有序进行,又能防止不当开发造成湿地损害的现象发生。

　　澳大利亚非常重视湿地资源的保护工作,制定和颁布了许多有关湿地保护的法规和政策。1997年,澳大利亚政府颁布了《国家湿地政策》,该政策成为澳大利亚湿地保护的重要文件,各州根据该政策相继制定了许多适合本地情况的行动计划。澳大利亚还通过培训班、印制宣传材料和建立网络协调员等形式提高民众湿地保护的意识,促进对湿地的有效保护。澳大利亚还建立了许多非政府的自然保护机构,在不同地区和领域开展和从事湿地保护活动。他们定期组织会议,商讨环境保护问题,为政府的环境保护工作献计献策。

　　应当如何加强湿地保护

　　张西峰建议,加强湿地保护必须积极推进湿地立法。湿地不同于其他资源,其具有整体性、系统性的特点,涉及到动物、植物、水和土壤等多方面因素,如果没有一部专门针对湿地的立法,很难对湿地进行全方位的保护。在制定法律的过程中,应统一湿地的概念,明确湿地的主管机关及其在管理湿地过程中的权责,厘清湿地保护与环境、水资源等相关法律的关系,合理加重违法者的责任等,借鉴美国“净减少量为零”的立法理念,建立湿地生态效益补偿和湿地保护奖励等激励措施,促进湿地总量稳中有升。

　　健全湿地保护管理制度。健全《湿地公约》国家委员会的管理制度,确定林业部门在湿地管理中的主体地位,建立联席会议制度,定期或者不定期地通报湿地管理工作中的重大事情,各部门通力合作,确保湿地保护工作有序开展。

　　加大处罚力度,提高违法成本。针对破坏湿地的违法行为,应当加大处罚力度,在今后制定的法律或条例中合理增加罚款数额,提高行为人的违法成本,对于造成严重后果的,应当顶格处罚。此外,如果违法行为涉嫌犯罪的,应及时向公安机关或检察机关移送,以此震慑潜在的违法行为人,依法保护湿地不被破坏。

　　“建章立制不可少,加强湿地保护宣传教育工作也很重要。”马涛说,由于湿地本身的复杂性,很多人对湿地价值知之甚少,甚至一些政府负责人也不了解湿地,认为湿地是取之不尽、用之不竭的资源。鉴于此,应当在制止湿地破坏行为的同时,通过多种形式提高政府官员和民众的湿地保护意识,鼓励社会组织加入到保护湿地的活动中,在全社会形成保护湿地的良好氛围。