江苏财政：查审分离不分家

　　为进一步提高财政检查质量，有效控制财政检查风险，从2012年开始，江苏省财政厅在监督检查局设立复审科，并出台《财政检查复核办法》，正式实行查审分离的财政监督工作机制。这一制度自推出以来，财政检查质量逐年提高。

　　 查审有效分离

　　根据“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的财政大监督机制，财政监督是监督检查局和各业务处室的共同职责，业务处室不仅承担着对其分管财政业务的日常监督职责，还要自行组织或配合监督检查局开展重大专项监督检查。

　　“江苏财政不仅在检查环节强调监督检查局和业务处室的共同监管责任，而且在审理环节注重发挥大监督优势，积极引入业务处室的监管力量，并以信息化手段保障检查与审理切实分离、相互制约。”江苏省财政厅监督检查局局长朱丽菁在接受记者采访时表示。

　　具体说来，首先是对省财政厅全厅的检查统一扎口审理。《财政检查复核办法》要求，复核工作由监督检查局组织实施，凡是列入厅年度财政检查计划的检查项目、厅领导批准增加的项目、信访调查项目以及授权下级财政部门检查但需要以厅名义下发检查处理文书的项目，均要在现场检查结束后提交监督检查局复核审理。为推进全厅检查项目应审尽审，2014年制定的省财政厅《关于进一步提高财政检查质量的意见》进一步明确，相关处室组织的检查，拟文下达检查处理文书时应会签监督检查局，未经过复核审理程序的，监督检查局不予会签检查处理文书，确保全厅所有检查项目都经过监督检查局扎口复核。

　　与此同时，复审注重发挥综合监管合力。复审时，对于检查事项比较单一或事实较为清楚、不存争议的检查项目，江苏省财政厅通常采用简易复核程序，由监督检查局专职复审人员成立审理组进行复核审理；对于检查事项较多、事实复杂、争议较大或依据不明确的检查项目，省财政厅召开厅复核组会议，由监督检查局召集相关业务处室对检查事项集体审议决策，充分发挥业务处室的专业优势和集体力量，对检查的事实定性、适用依据和处理措施进行统一复核把关。

　　朱丽菁举例，2014年江苏省财政厅开展的严肃财经纪律和“小金库”专项治理重点检查，由于检查内容围绕预算收入、预算支出、政府采购、资产管理、财务会计、财政票据管理和违规设立“小金库”等七个方面，涉及问题种类达30多种、相关的法律法规依据达上百个，单凭专职复审人员很难作出专业、准确的判断。为此，监督检查局针对检查发现的问题进行汇总梳理后，召集预算处、国库处、政府采购处、综合处、资产处等相关处室召开审理会，对各类问题一一“过堂”，统一明确定性标准、认定依据和处理措施。

　　“我们充分发挥信息化优势，以信息化系统保障复审成为必经程序。”朱丽菁介绍说，从正式实行查审分离制度开始，江苏省财政厅推出的查审分离制度历经了相关处室规避复审、选择性复审和全部复审的演进过程。刚开始，有的业务处室组织监督检查，不愿意主动提交统一复审，常常未经复审程序直接向被查单位下达行政处理文书。当意识到复审确能提高检查质量后，有的处室视检查任务的轻重缓急，选择部分检查项目提交复审。这些现象使查审分离未能充分发挥出应有的制度效能。

　　2015年1月1日，江苏省级财政监督检查管理系统正式上线运行改变了这一状况。监督检查管理系统包括检查计划、查前事项、检查复核、检查处理、跟踪落实等模块，将财政检查从制定检查计划生成检查项目，到査前准备、下发检查通知、实施检查、检查复核、下达检查处理文书以及结果跟踪落实的所有工作环节，由计算机予以固化，各环节工作依法定程序进行，每一环节必须在前一环节完成的基础上才可启动，实现了监督检查程序的过程控制和痕迹追溯，使复审成为每一项财政检查的必经步骤，为查审分离充分发挥制度功效提供了有力保障。

　　 分离不是分家

　　“查审分离是整个检查工作中两个岗位的分设，不是查审分家。”朱丽菁强调说，审理与检查不仅要合理分工、相互制约，还要统一协调、积极沟通，这样才能充分发挥检查与复审各自优势，提高检查效率和执法质量。

　　江苏财政注重加强检查与复审的衔接，采取提前介入、现场询证等方式，注重事实、证据和法律把关，较好地实现了检查和复审的相互促进。

　　关口前移，助力检查有序开展。江苏财政在2014年专门出台《关于进一步提高财政检查质量的意见》，明确建立复审提前介入机制，要求复审组通过和检查组一起参与研究制定检查方案、列席查前培训会议、列席与被检查人交换意见会等方式提前介入，全面了解检查相关情况。在监督实践中，对于一些重大、复杂的检查项目，复审人员改变以往“坐在家里等复审”的做法，不再等检查组提交检查报告等复核材料后被动开展复审工作，而是在提前系统掌握了检查范围、重点和依据的基础上，协调检查组选取两至三个现场检查情况复杂、发现问题较多、有代表性的单位，到检查现场实地了解检查发现了哪些问题、产生问题的原因是什么、被查单位有何意见等，与检查组一起研究对问题如何定性、如何处理，还有哪些材料需要补正，共同推进检查顺利开展。

　　加强事中沟通，推进检查顺利进行。检查和审理是整个检查工作两个密不可分的环节，检查侧重现场证据收集，审理侧重证据的法律应用，两者只有紧密结合，才能更好地提高检查效果。

　　朱丽菁给记者讲了这样一件事情：今年，江苏省财政厅检查组在某次专项资金检查中，发现企业存在违规使用财政专项资金的行为，在事实认定清楚的基础上，依据《财政违法行为处罚处分条例》第14条的规定拟对其作出追回违规使用的财政资金并处罚款的行政处罚。

　　该企业在收到处罚告知书后，向检查组提交书面报告，表示企业持续亏损，资金紧张，生产经营十分困难，请求仅酌情追回违规使用的专项资金，不要并处罚款。

　　检查组就这一情况征求复审组意见，复审组认为，《财政违法行为处罚处分条例》第14条规定的“并处”意味必须适用相关处罚措施，不能视具体情况选择适用，否则即为适用法律错误，一旦涉讼或复议，存在极大的法律风险。

　　检查组采纳了复审意见，并向企业做好解释工作，告知其可通过积极整改，再次争取财政专项资金支持，企业表示理解，积极履行了罚款缴纳义务，财政检查取得良好的执法效果。

　　注重事后把关，确保检查依法合规。复核时，复审人员牢牢把握“复核不是走过场，不是文字把关”的原则，坚持形式与实质并重，围绕检查程序是否合法、事实认定是否清楚、证据是否充分、依据是否准确，处理是否适当等方面进行全面复核，发现瑕疵及时和检查组沟通补正，既保证了财政执法的合法性，又维护了被检查单位的合法权益。在去年的某次专项资金检查对违规企业拟下达罚款10万元的行政处罚决定时，检查组依法履行了交换意见、处罚告知等程序，却忽略了一个非常规程序——对重大行政处罚集体讨论。这是财政执法机关在作出重大行政处罚决定前必须履行的程序，不履行即为程序违法。复审人员发现后将这一疏漏告知检查组，检查组在行政处罚决定下发前及时提交厅长办公会集体讨论，确保了财政执法程序的完整合法，避免了法律风险。

　　朱丽菁告诉记者，查审分离的财政监督工作制度实施三年来，江苏财政做出的财政检查处理处罚决定未出现一起应诉、复议案件，这一制度的积极效应逐渐显现。