我省大力推进水行政执法领域改革，努力破解执法困局

在政府职能部门行使行政执法权过程中，老百姓常常会问：“谁来管？怎么管？管得如何？”某些行业可能会因为由多个部门监管，出现“谁都可以管，但谁都难管好”的尴尬局面。

在水利行业，水行政执法体制不清、权责不明，是很多地方历史遗留的痼疾，这也使得执法水平和质量大打折扣，水行政执法的严肃性和权威性受到严重影响。江苏为此加快推进水行政执法领域改革，全面推进水利综合执法，破解水行政执法领域中存在的多头执法、执法不力、执法不严等问题，努力提高依法治水能力。

水利综合执法改革不仅是水利行业管理机构和管理方式的改革创新，更是水利领域宏观管理体制的深刻变革。实践证明，这场变革，变“多龙管水”为“一龙管水”，在江苏已取得明显成效，也给政府部门如何提高行政执法效能带来了新的启发。

收拢五指握成拳，

整合职能破难题

“各管各的事，各收各的费”，“审批与管理脱节，审批与执法脱节”，这些是过去常州市水行政执法中遇到的“老大难”。机构分设、相对独立的执法体制，使不同部门的执法主体间沟通不畅、执法职能分散。

常州市紧紧抓住作为全国水利综合执法示范点的契机，围绕建立水行政执法的“一支队伍执法、一个窗口对外”，相对集中行使行政处罚权、行政征收权和行政许可权的改革目标，合理划分了专职水行政监察队伍和管理部门之间的职能。

水行政监察部门由原来的只负责水行政处罚扩展到行使水行政处罚、强制，行政征收、追缴，同时要求参与到行政许可工作中，对行政许可审批决定实施情况进行监督检查。

常州市专门成立了直属于市水政监察支队的四个大队，将过去分散在水利系统其他部门的河道湖泊巡查、长江巡查及打击长江非法采砂、城市防洪工程巡查、取水口巡查和相关规费征收等行政职权统一集中起来，由直属大队全面负责，从源头上解决了多头执法、重复执法的问题。

党的十八届三中全会明确提出要大力推进法治中国建设，深化行政执法体系改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法。

进行水利综合执法改革，不仅仅是执法体制的一次创新，更是执法理念的一种转变。过去执法职能分散，不同单位、不同部门“各自为政”，实行水利综合执法，调整水利系统内部职能不可避免。2014年6月，江苏省水利厅出台全面推进水利综合执法实施意见，核心内容第一条就是要求在水利系统内部，将行政处罚、行政征收、行政强制职能集中由水行政队伍担负，做到“一支队伍对外”。

把“五个指头”握成“拳头”，将原来分散在不同部门的执法力量集中起来，有效整合执法资源，增强执法合力。水利综合执法改革扭转了过去分头执法的“混乱”和“内耗”，变得更为集中，执法成本大大降低。
      部门联合齐发力，
拓展执法新广度

如何更好地发挥水行政执法效能，创新执法机制，江苏各地开展了积极探索。

镇江市探索开展了河道采砂管理联合执法的新机制。2012年，镇江市成立了以分管水利的副市长为组长，水利、公安、海事、交通、监察、财政等多个涉江管理部门和单位为成员的禁采江砂工作领导小组。2014年，将打击长江非法采砂列为镇江水域环境综合整治的重要内容。并逐步建立健全了与之配套的联络人制度、季度工作例会制度、联合巡查制度、执法链接制度等十项制度，构成了完整的采砂管理工作制度体系，促使联合执法规范化、常态化。

联合执法机制建立后，过去时常发生的层层上报等待批示，或多渠道举报泄露消息而延误执法时机的情况大大减少。“巡查值班队员发现非法采砂船只可直接通知值班点现场执法，无须向上级汇报，无须水利、海事、公安等部门再协调，缩短了时间，提高了执行力。”镇江市水政监察支队支队长韩振生说。

各部门最大程度实现了资源共享、优势互补，多部门联动的合力得到最大化彰显，保证了长江河势稳定和通航安全。

作为全国水利综合改革试点的苏州市，积极与相关职能部门建立协调联动机制，遇到水利部门难以单独办理的涉水案件，主动联合公检法、住建、监察、纪检、新闻媒体等单位和部门，借助外力查办。

2013年，苏州市水行政主管部门接群众举报，发现有施工方将未经处理的泥浆违规排放到苏州市平江新城的新莲河中，导致河道淤积，水质污染，河道景观破坏，当地群众反响强烈。苏州市水政监察支队多次赴现场执法屡屡受阻。市水政监察支队决定联合住建、城管、公安、检察、法院等多个部门和媒体，开展联动执法。在社会舆论以及多个部门的通力协作、共同推动下，城区河道排放泥浆案得到有效查处。涉事企业被责令清除排放到临顿河、悬桥河中的淤泥，赔偿损失，没收违法所得11.22万元，罚款10万元；该公司今年中标的市政工程因受到重大行政处罚被废标。

不仅各地拓展执法新广度，江苏省水利厅也着力在省级层面构建部门之间的联合执法机制，在法律框架内开展联合执法。省水利厅与海事、公安、法院、检察、航道、渔业等相关部门建立联席会议制度；对行政执法中暴力抗法行为和涉黑涉恶问题，与公安、检察等部门紧密合作，积极开展“两法衔接”；对长江大量“三无”采砂、运砂船只的处理，会同海事部门，寻求源头控制。强化区域与流域执法力量整合，与太湖流域管理局建立了太湖流域联合执法巡查机制；与沂沭泗水利管理局建立了打击骆马湖、中运河非法采砂联席会议机制；与上海市建立了长江苏沪边界河段采砂管理协作机制等。
      推进“两法衔接”，

提升执法新高度

有了综合执法体制的保障，有了部门联合执法机制的威慑力，水行政执法工作取得了长足进步。然而，综合执法效果的好坏，考验的关键在执行力。“只有实现行政执法与刑事司法的有效衔接，才能对重大水事非法行为真正起到震慑作用。”江苏省水利厅副巡视员韩全林道出了水行政执法工作最核心的问题。

江苏河湖水域众多，长期以来，河湖非法采砂问题屡禁不绝，除利益因素驱使外，行政机关执法手段有限、行政处罚措施威慑力不够等，也是个中原因。

江苏积极开展有益探索，在大力推进采砂管理以及河湖专项执法活动的同时，积极协调相关部门探索并推动水行政执法与刑事司法衔接工作。

2013年3月4日，南通市港闸区人民法院对一起长江非法采砂刑事案件作出一审判决，被告人马某等4人均被判处有期徒刑并处罚金。该案是江苏省长江流域首起非法采砂入刑案例，该案的宣判也为江苏省推进“两法衔接”工作提供了样板，具有积极的示范意义。

推进行政执法与刑事司法相衔接，是党的十八届三中、四中全会提出深化行政执法体制改革的内容之一，也是解决执法不严问题的重要手段。近年来，江苏省水利厅致力于推进“两法衔接”工作，通过扎实有效的工作，使得原本排在江苏省“两法衔接”计划第三批公布改革名录上的江苏省水利厅，成功跻身第二批公布。

更令人欣喜的是，今年8月24日，《水利部门移送涉嫌刑事犯罪案例标准（试行）》已由江苏省行政执法与刑事司法衔接工作联席会议办公室审核通过，并于当日印发执行，成为全国水利系统首家出台水事违法涉嫌刑事犯罪移送司法追责标准的省份。其中涉及的30项水行政处罚事项，有12项与之对应的涉嫌罪名。《移送标准》的出台对于江苏推进水利依法行政、强化依法管理、促进规范履职，解决水行政执法力度不够等问题起到十分重要的作用。

除此之外，江苏省水利厅还建立了重大水事违法案件会商督办制度，对重点案件实行专题会商和挂牌督办，相关案件在“江苏水利”网站上专栏公示，明确查处单位、时限，定期进行跟踪督办，确保查处到位，有效提升了执法效能。

在法治水利理念引领下的江苏，正在努力跳出藩篱，冲破桎梏，走出一条水利综合执法改革之路。(刊登于《中国水利报》 责编：省水利信息中心 程瀛)