发展混合所有制，成为22号文中被单独列出的一章，其中第十七条“引入非国有资本参与国有企业改革”中写到，“在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目”。
中石油与中石化尽管没能成为央企混改试点企业，但是由于其垄断地位及庞大的资产体量，自去年以来，“两桶油”在混改上的一举一动，引发了大量关注。
中石化销售公司在民资引入上先行一步，超过千亿元的混改资金已经到账。中石油在去年宣布将在六大板块引入民资进行混合所有制改革后，亦不断有上中下游各大板块混改的消息传出;对于中石油来说，最为外界看重的管道混改，目前似乎却没有了下文。
中石油内部人士在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，目前最大的难处是，民资想要高收益，但成熟优质的资源，中石油已经有足够的资金去开发，很难有动力再拿出来引入民资，而对于中石油需要投资开发的有一定风险的资源，民资并没有太高的意愿去承担风险。
民资垂涎管道、销售板块
去年以来，“两桶油”拿出用于混改试点的资产都超过了千亿。中石化在销售板块引入社会和民营资本实现混合经营组建新的销售公司，目前已有25家投资者以现金1070亿元认购销售公司29.99%股份;而中石油则提出在六大领域推进与社会民营资本的合作。
在厦门大学能源经济协同创新中心主任林伯强看来，“两桶油”除了响应国家号召，其自身也有进行改革的需求。“以往石油、天然气的市场增速很快，中石油、中石化只要简单扩张就可以了。现在国内外需求在减速，效率对两桶油来说就很重要了，而实行混合所有制改革引入民资后，成立董事会等现代公司运营管理制度对于提高运营效率是有好处的。”林伯强分析。
在2014年2月19日中石化发布公告宣布推出油品销售业务引入社会和民营资本实现混合经营后，去年4月1日，销售公司完成业务重组。当年9月12日，中石化销售公司与25家境内外投资者签署了《关于中国石化销售有限公司之增资协议》，由全体投资者以现金共计1070.94亿元(含等值美元)认购销售公司29.99%的股权。
中石油拿出资产用于混改的范围更大。早在2014年两会之时，中石油前任董事长周吉平便在会上表示，中石油已搭建了六大合资合作平台，推进和社会民营资本的合作。这六大领域包括未动用储量、非常规油气资源勘探开发、管道、海外业务、金融板块和炼化板块。而去年5月12日，中石油宣布拟以西气东输管道分公司管理的与西气东输一、二线相关的资产及负债，以及管道建设项目经理部核算的与西气东输二线相关的资产及负债，出资设立全资子公司东部管道公司，并引入外部资金。
这一优质资产的所有制破冰在当时吸引了市场的极大关注。截至2013年的数据显示，中石油运营的天然气管道约占全国的80%，而拟转让产权的西气东输一、二号线总长12398千米，占到中石油天然气管线的27%。在专家看来，中石油此番拿出的西气东输一线和二线东段资产，从长期稳定的收益角度来说，对社会资本的吸引力还是非常大的。
混改的利益与责任博弈
民资的逐利性，恰恰也产生了作为“两桶油”的央企与地方资本在不同利益需求下的分歧。
尽管去年以来中石油在管道资产上的混改引人注目，但是目前却迟迟没有下文。有接近中石油的人士告诉记者，作为国有资产的管道如何估值，外部资金参股比例最终如何设定，收益如何分享，以及运营商如何协调运营管网等方面，都成为了管道混改当下的难题。
“管道方面的投资很大，中俄的管道，一条就是500亿元，没有雄厚的投资实力，很难参与进来;目前天然气需求放缓，管道的输送需求也在下降，民资考虑到管道未来的盈利性，参与的意愿也会降低。”上述中石油内部人士表示。
这也成为上游板块混改的一个难点。作为中石油利润稳定的区块，2014年，中石油勘探与生产板块经营额为7754亿元，但是利润则达到了1868亿元，是中石油利润的最大来源。
今年3月，中石油敲定新疆为勘探开发领域混改试点，将拿出区内油田区块不超过49%的股权引入地方资本。对于上游板块的混改，上述中石油内部人士表示，目前与地方资金的混改进行的相对顺利：“对于中石油的上游及中游，地方的利益诉求很高，中石油想要发展也需要得到地方政府的支持，因此这样的双赢合作进行得相对顺利。”
但该人士认为，对于民资来说，想要进入中石油的“未动用储量”难度则要大很多。“中下游的市场化程度高一点，因此较易于改革;对于上游来说，地方及民营的资金有限，而剩下的区位资源也并不优质，因此上游的混改总体推进难度不小，三桶油在上游占主导地位的格局，在短期内难以改变 。”
“中国的石油经过这么多轮勘探，两桶油剩下的优质资源寥寥无几。但是成熟的区块，对于中石油来说目前并不需要引入外部资金来进行投资了，中石油没有拿出区块的动力;有资金引入需求的，更多的是开发有一定风险的区块，对于想要参与的资金，却只想分享利益，而不是承担责任，因此上游的混改很容易陷入尴尬的境地。”该内部人士表示。