横向生态补偿机制促进绿色发展

　　近日，一个名为“部分省份流域上下游横向生态补偿机制建设工作推进会”的会议，在福建省龙岩市召开。这一由财政部和环保部联合召开的部际联席会议，就加快推动流域上下游横向生态补偿机制建设作了进一步部署，旨在以绿色发展理念为指引，促进水环境治理和保护。用财政部副部长刘昆的话说，横向生态补偿在落实绿色发展理念、促进实现保护和发展内在统一、提高财政资金使用绩效等方面更具有独特的优势。

　　 为何要建立跨流域横向生态补偿机制  

　　一般而言，一个新机制的建立往往是问题导向而来。

　　水环境保护事关人民群众切身利益，事关全面建成小康社会。当前，我国一些地区水环境污染、水生态受损问题突出。根据2014年全国环境状况公报，长江、黄河、珠江、海河等七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的国控断面中，Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例占13.8%，总体上污染程度仍然较重。为此，国务院印发《水污染防治行动计划》，明确到2020年前的工作目标、具体任务措施等。中央财政对水污染防治加大了投入力度，2016年安排水污染防治专项资金预算140亿元，比上年增加15%，资金用于重点流域水污染防治、水质较好湖泊生态环境保护等方面，有效推动环境基础设施建设，促进水环境的保护和治理。

　　但由于水具有流动性，流域生态环境保护和治理需要上下联动，而现行环境管理体制主要是属地监管，不少流域上下游沟通不畅，工作效率不高，严重制约了流域治理效果，也不利于提高财政资金使用绩效。同时，我国地域广阔、发展不平衡，重要江河流域的上游地区，一般都是相对贫困、生态敏感区域，上游地区保护生态环境，提供了良好的生态产品，而经济社会发展相对滞后，要求补偿的呼声越来越强烈；下游地区人民群众要求进一步改善水质，保护生态环境的愿望也很迫切。因此，国家有必要建立一套完整的流域上下游横向生态补偿机制，以达到解决上述问题的目的。

　　2015年，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿”。

　　刘昆表示，建立横向生态补偿机制，是财政制度的一项重要创新。横向生态补偿体现了权责对等的基本理念，上游地区提供更好的生态产品，并能够实现价值补偿，从而真正激发流域地区绿色发展的内生动力；横向生态补偿机制提供了客观评价依据，可以有效动员各方力量统筹运用结构优化、污染治理、生态保护等手段，形成工作合力和联动效应；横向生态补偿既将资金支持集中于环境保护与绿色发展，解决一般性转移支付精准性不够的问题，又给地方在统筹资金使用等方面充分的自主权，解决了项目资金安排的缺陷。

　　 我国建立横向生态补偿机制的成功实践  

　　据了解，流域上下游横向生态补偿最早起源于美国卡茨基尔（Catskill）流域。1993年，纽约市出于保证饮用水质量而增加的过滤系统投入同上游保护投入平衡考虑，与上游地区谈判并建立补偿机制，由上游实施污染治理，纽约市承担一部分成本。

　　我国是2011年启动首个国家层面横向生态补偿试点的。为促进千岛湖及新安江水资源保护，财政部、环保部共同推动新安江开展生态补偿试点。2012—2014年，中央财政每年安排3亿元，两省每年安排1亿元，三年共计安排15亿元，用于横向生态补偿机制建设，目前已取得了明显成效。安徽省拓宽融资渠道，建立“河长”工作制度，深化环境监管措施，大力开展农村环境综合整治，实施干流网箱退养、沿线工厂搬迁、主要干流综合整治等，新安江跨省断面水质保持地表水Ⅱ类，下游千岛湖富营养化状态逐步得到改善。2014年试点到期后，新安江上下流域的浙江与安徽两省主动沟通协调，确定延续政策，两省补偿资金分别增加至2亿元。财政部也及时明确了后续支持政策，推动建立常态化的补偿机制。

　　在总结试点经验基础上，财政部配合环保部重点推进在九洲江、汀江—韩江、引滦入津流域开展生态补偿。九洲江是广西玉林、广东湛江的重要饮用水源，鹤地水库灌区渠系从北至南贯穿大半个雷州半岛，对保障饮水安全、粮食生产发挥了重要作用。2014年，两省区初步达成了合作协议。2015年以来，两省区又进一步沟通协商，提出了更加明确的水质改善目标、考核要求等。汀江是韩江的重要支流，上游所在的长汀、武平、上杭、永定等县等属于革命老区，被称为客家人的母亲河，是下游广东省梅州市、潮州市、汕头市的重要饮用水源。目前，在福建、广东两省的努力下，补偿机制即将顺利建立。

　　此外，河北、天津就滦河流域生态补偿多次进行了沟通，在许多方面已经达成了一致意见，具备了良好的工作基础；东江流域对保障珠三角和香港地区生产生活用水具有重要影响，《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》明确，将开展东江源国家生态补偿试点作为一项重要内容，江西、广东两省也在积极协商推进；陕西、甘肃围绕渭河流域的治理开展了多种形式的合作，等等。

　　 　确保补偿机制“建得科学、取得实效”  

　　此次会议明确，流域上下游横向生态补偿机制建设，就是通过上下游建立“成本共担、效益共享、合作共治”的机制，使得保护自然资源、提供良好的生态产品得到合理补偿，有效化解环境外部性矛盾，更好地运用经济杠杆进行环境治理和生态保护，形成流域保护和治理的长效机制。其目标是，到2025年，上下游横向生态补偿内容更加丰富，自然资源和生态环境价值评价方法科学合理，跨多个省级行政区的流域上下游补偿范围进一步扩大，流域上下游横向生态补偿机制成熟定型，对流域保护和治理的基础性支撑保障作用明显增强。

　　为确保横向生态补偿机制“建得科学、取得实效”，刘昆强调应重点把握好四个方面。

　　一是突出地方为主，中央财政给予适当奖励引导。横向生态补偿本质上是流域治理的一项制度建设，环境保护治理应是上下游省份共同的责任，应充分体现地方为主的要求。为此，在资金安排上，试点初期，中央财政安排的比例大一些；长期来看，中央财政奖励资金将逐步退坡。在资金使用上，生态补偿资金要专项用于流域的保护和治理，改善流域生态环境。在工作推进模式上，上下游省份要积极开展协商，在补偿基准选择、补偿标准、补偿方式等方面达成一致。

　　二是严格水质考核，将水质改善情况作为财政支持的基本依据。要科学选择监测指标，上下游省份选取对流域水质影响最为显著的指标开展重点监测，如新安江试点，选取高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标。要合理确定考核基期，可以签订补偿协议前3—5年平均值作为参考，也可以将某一年的平均值作为参考，与本年度数据进行对比分析，反映变化趋势，以此分析评价流域保护和治理的成效。要联合开展水质监测，上下游地区就水质监测制定专门的工作方案，科学确定监测断面，合理设定监测时间和频次，明确水质采样要求等。按照环境监测体制改革的要求，中央财政支持适当上收环境监测事权，建立起国家直管的大气、水、土壤环境质量监测网，确保水质监测数据的公正、权威性。

　　三是实施梯级奖励，强化补偿机制的激励与约束作用。新安江流域首期试点，考虑流域治理压力较大，为鼓励地方建机制，中央财政每年均安排资金给安徽，用于水污染防治工作，两省的补偿资金与水质挂钩。对即将启动的九洲江、汀江—韩江试点，进一步改进中央财政资金安排与水质紧密挂钩，分档安排，进一步调动上游流域治理的积极性。上下游双方可结合自身的发展优势和特点，进一步探索更加丰富的补偿方式，如异地开发、技术援助、解决就业、对口扶贫等，进一步放大政策效果。

　　四是强化共同治理，确保重点流域水质持续改善。要突出治理的重点，各流域影响水质的因素不尽相同，需要因地制宜确定工作重点，如九洲江深入开展农业面源污染防治，狠抓规模化养殖污染治理；汀江将重点放在水土流失整治，并强化城乡生活污水、垃圾治理等。要系统开展治理，应采取综合性的措施，促进流域生态系统改善，在开展污染减排，减少污染增量的同时，积极开展河道生态修复，统筹实施小流域治理、防洪减灾、水土涵养等多项措施。要落实联防共治机制，上下游地区应建立联席工作制度，协商推进流域保护与治理，联合查处跨界违法行为，建立重大工程项目环评会商、环境污染应急联防及响应机制，切实发挥联防共治的优势。

　　环保部副部长李干杰表示，要进一步加大生态补偿机制建设工作推进力度，巩固和扩大成果。对于已开展试点的流域，环保部门要加强环境监测和监管，严格执法，强化地方政府环保责任；流域上下游地方政府要建立联防联治工作机制，科学高效开展流域治理，确保水质只能更好，不能变差。其他省份应增强大局意识和协作意识，主动沟通协商，共同治理和保护流域生态环境，扩大生态补偿的覆盖面。