楼继伟：财税改革要啃硬骨头
3月7日上午，十二届全国人大四次会议举行记者会，财政部部长楼继伟就“财政工作和财税改革”相关问题回答中外记者的提问。楼继伟回应了一系列财税热点话题，其间有关财税改革总体达到进度、简单提高个税起征点不公平、营改增可以做到行业不增负等的回答引发关注。
财税改革需要各方面共同推进
在回应“财税改革推进速度低于预期”的观点时，楼继伟表示：“十八届三中全会专门用了一章讲财税改革，虽然我们确实非常努力，但有些没有达到，或者说比十八届三中全会要求的进度稍慢了一点。总的来说，我们是达到进度的。”
楼继伟指出，十八届三中全会以来，财税改革进行了几方面重要的改革。一方面是预算改革。无论是预算编制还是预算执行都贯彻了预算法中的一些基本准则，比如先有预算后有支出、预算调整要有严格程序、预算公开更加细致、实施跨年度的预算平衡机制、开展中期财政规划管理、规范地方政府债务管理等，这些都做到了。有的方面还没有完全达到预期。出现这种情况，是因为大家的观念还需要转化，而且全面深化改革也进入了攻坚期和深水区，旧的思想观念、利益藩篱也是干扰改革实施的阻碍。改革需要在顶层设计之下坚决推进，要啃硬骨头。同时，还要增强各方面的协调，处理好各方面的矛盾。
“如果说哪些方面没有达到预期的话，税制改革比原来预计的稍微慢了一点。”楼继伟表示，去年政府工作报告提出力争完成营改增，去年没有“力争”到。今年的政府工作报告明确了“5月1日起全面实施营改增”的时间表，军令状已经下了，这是今年的硬任务。
同时，要研究中央与地方事权和支出责任划分的改革。楼继伟表示，原则上说，这应当在税制改革基本完成后再做。主要税种营改增今年一定要完成。另外，地方税体系还没有建立起来，房地产税还在配合有关部门进行立法的阶段，个人所得税改革正在提出方案。其他一些地方税的改革有的在进行，有的还在进展中。因此，中央与地方事权和支出责任的划分是有前提条件的。
楼继伟指出，这项改革财政部可以做一些顶层设计，但也不是财政部一家能够解决，需要大家合力。事权和支出责任划分的改革涉及到国家治理的基础，需要各方面共同推进。有的国家通过二百多年的努力，逐步使中央与地方事权和支出责任合理化，这些问题上不可能一蹴而就。
国务院提交的预算报告提出，今年中央和地方财政赤字合计是2.18万亿元，赤字率为3%，比去年实际的赤字率提高0.6个百分点。
楼继伟指出，提高赤字率是符合去年中央经济工作会议提出的要求的，在适度扩大总需求的基础之上，着重进行供给侧结构性改革。我国现在经济面临新常态，各方面矛盾都在凸显，包括长期积累的一些矛盾需要解决，这种情况下，要适当提高赤字率支撑经济实现中高速增长，同时着力进行结构性改革。
加了0.6%的赤字率，要做些什么事情？楼继伟表示，首先要保证重点支出。要优化支出结构，按照可持续、保基本的原则安排好民生支出，严格控制“三公”经费预算，压缩会议费等一般性支出。对收入高增长时期支出标准过高、承诺过多的不可持续的支出或政策性挂钩的支出，在合理评估的基础之上及时压减。优化转移支付结构，重点压减专项转移支付数额，相应提高均衡性转移支付支出，给地方更多自主可支配的财力。按照脱贫目标增加扶贫支出、老少边穷地区的转移支付。
此外，中央基建投资也做出调整，今年安排了5000亿元，压减小、散项目支出，集中用于一些属于中央事权的、跨域的、公益性比较强的重大基建支出项目上去。
对于政府工作报告提出的安排1000亿元专项奖补资金，支持去产能过程中人员安置方面的支出，楼继伟说，今年预算安排了500亿元，明年准备再安排500亿元，主要是根据各地完成去产能任务的情况给予支持，与去产能规模挂钩，并考虑需安置职工人数和当地财政困难程度等实行梯度性奖补。
另一方面，扩大赤字还将用于弥补减税降费带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。
楼继伟介绍了今年财政的三大减收因素：一是全面实行营改增，这个过程实际是降税的。当前拟准备的改革方案是17%的标准税率并不提高，由于所有的不动产可以纳入抵扣，实际税基就缩小了，造成了减收，无论是中央财政还是地方财政都要减收。二是压减和取消一些行政事业性收费。三是扩大了一些优惠政策实施范围，如将18项行政事业性收费的免征范围由小微企业扩大到所有企业和个人，将教育费附加、地方教育附加、水利建设基金的免征范围，由月销售额或营业额不超过3万元的缴纳义务人扩大到不超过10万元的缴纳义务人等。实行上述减税降费政策，预计全年减轻企业和个人负担5000多亿元。支出在调整，收入在减收，收不抵支需要通过赤字弥补。
楼继伟强调，扩大赤字，就是政府“加杠杆”，从而支持全社会通过去产能、去库存、去杠杆等“降杠杆”。“只要全社会的杠杆能够逐步降下来，政府的杠杆也逐步可以释放。”
地方债风险可控
面对“今后扩大赤字和扩大债务的空间和风险控制”问题，楼继伟认为，财政收入形势是严峻的，要扩大一些赤字，赤字有一定的空间，但也不能增长得特别多。因为中国财政收入占GDP的比重只有30%左右，低于一般国家的比重，远远低于发达国家的比重，所以，赤字率可以适当地提高。
今后一个时期，财政收入潜在增长率有下降的趋势。是不是就没有赤字的空间？楼继伟说：“不是的，关键看赤字是干什么用。”赤字今后是否会减少、会回头，要看财政政策做适度的支撑之后，经济的恢复能力。比如美国赤字率最高时曾在2008年以后的两年达到7.9%，这两年回到了4%。
楼继伟指出，我国政府债务占GDP比重大约40%，这在可比国家中是比较低的。这方面还有一定的空间。重要的是，要把这些债务空间利用好，今后要重点支持供给侧结构性改革，使经济活力增加，使经济结构上中高端，增强经济增长的内生动力。
“不能把赤字的空间都用在基本支出上，那就会出现大的问题。”楼继伟说，好在我们保持着“黄金原则”，就是把债务用于资产，而没有用于“吃饭”，留下了很多优良的资产。“吃饭”靠借钱不行，“吃饭”要靠发工资，可以借钱买房子，再用今后的工资收入来还它。我们保持了这条防风险的底线。
如何防范地方政府债务风险？楼继伟表示，中央政府债务问题不大，关键是地方政府会不会在预算法规定之外出现新的债务的口子，那样的话债务风险就可能会突破。这方面各级财政将加紧管理，相信会取得效果。
个税方案今年提交人大审议
针对社会关注的“个税起征点是否还会上调”等问题，楼继伟指出，个税起征点精确地说是工薪所得减除的费用标准。目前为止，中国实行的是分项征收的个人所得税，只是针对工薪所得有一个基本费用减除标准。
“简单地提高个税起征点是不公平的。”楼继伟举例说，一个人每月有5000块钱工资，日子可以过得不错，但如果还要养孩子，甚至还要赡养老人，那就非常拮据。所以，在工薪所得项下持续提高减除标准不是个税改革方向。
十八届三中全会提出，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。楼继伟透露，去年财政部和国家税务总局等有关部门，一起研究了个人所得税改革涉及的重点难点问题，形成了一个改革方案，做法是要分步到位。因为综合与分类结合的个人所得税很复杂，要把个人所得收入的11个分项综合在一起，然后再做分类扣除，而不是简单按统一标准做工薪项下的扣除。这需要研究的内容很多，比如说个人职业发展、再教育的扣除，满足基本生活的这一套住宅的按揭贷款利息要扣除，抚养的孩子处于学前、义务教育阶段还是高中、大学阶段，要给予不同的扣除，还有如何扣除赡养老人费用等，而且大城市和小城市真正的费用标准到底是多少，也不太一样。不仅税政比较复杂，执行也很复杂，需要建立健全的个人收入和财产的信息系统，需要相应地修改相关法律，然后再根据条件分步实施，先做一些比较简单的部分，再随着信息系统、征管条件和大家习惯的建立，逐渐把它完善化。目前，相关方案已经提交国务院，按照全国人大立法的规划和国务院的要求，今年将把综合与分类相结合的个人所得税法的草案提交全国人大审议。
营改增非常有利于服务业发展和制造业转型升级
去年为什么没能“力争”完成营改增？楼继伟表示，营改增改革情况复杂，去年财政收入情况不太好，而剩下的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业要一揽子纳入营改增，这是最大的难点。因为企业户数多，这四个行业占了大致960万户，其中生活服务业占大头，对应的这部分原来的营业税是1.9万亿元，占原营业税总收入约80%。
但是，营改增势在必行。楼继伟分析说，营业税是按照每个企业的流转额、交易额征收的税，妨碍了企业优化经营模式，比如说把某一个销售环节独立出去，或把研发环节独立出去，独立出去就形成了新的交易额，交易额就要再征一次税。所以，要打通抵扣链条，使营业税真正成为增值税，对每个环节的增值部分进行征税。这样做非常有利于支持服务业的发展和制造业的转型升级。特别是生产性服务业，比如说物流业、研发、为制造业提供服务的保险等。他们都实行增值税之后，就减少或者取消了其中重复的纳税，非常有利于制造业的升级。把建筑业、房地产业、金融业和生活服务业这四个行业全部纳入营改增，就实现了一个完整的消费型的增值税。我国此前已经把设备部分纳入增值税抵扣链条了，当前再把不动产也纳入增值税的抵扣链条，这样非常有利于企业去投资，因为投资的部分可以抵税。甚至投资量大的时候，可能一两年可以不交税的，都抵扣了。
“去年虽然没有‘力争’出来全面营改增，但我们对有关的方案进行认真研究和论证，听取了部门、有关协会和典型企业的意见，提出了改革的方案。税率的设计要简洁，要考虑企业的税负变化，还要兼顾财政的承受能力。”楼继伟说，全面实行营改增后，由于原有的不动产还不能抵扣，新投资的部分才可以抵扣，这些恐怕在开始阶段可能有税负的变化，然后逐渐地消化掉。“我们可以做到行业不增负，但不能保证每一个企业在实行营改增最后一个环节的时候不增负。”
同时，全面实行营改增后，整个政府向企业降税，但营业税是地方税，减的营业税多，转成增值税了，增值税是中央和地方分享税，所以这个角度来说，中央和地方都减少，地方减收较多。中央财政如何弥补地方财政减收？楼继伟表示，总的考虑是在维持目前中央和地方总的财力分配格局不变的情况之下，安排一个过渡性的中央地方收入划分办法。
控制好或有债务防止变相发债
在回答“债务负担很重的国家最终都出现了经济危机以及经济放缓，有什么措施来防止这种现象的出现”时，楼继伟表示，债务问题，各国都不太一样，比如美国，现在债务率比2008年高了很多，但是它的经济在复苏。有的国家债务率非常高，但是持续紧缩，还没有走出来。所以，不好一概而论。但是债务过高，对经济产生的下行压力比较大，这是事实。
楼继伟指出，中国政府债务只有40%左右，并不是很高。特别是中央债务，只有11万亿元左右，按GDP算是很低的，中央财政还有继续发债的余地。要控制不规范的问题，如果债务都是显性的，都纳入预算法的规定进行管理，不用担心。去年全国人大核准了地方债务的余额是16万亿元，其中15.4万亿元是2014年年底以前的地方债务的存量，这个存量中有1万多亿元是经过全国人大批准过的债券，剩下的是非规范的债务。财政部去年经过国务院批准，下达了各个地方3.2万亿元到期存量债务的置换债券，今年按照统计的地方到期债务还有5万亿元左右，继续允许地方发行债券置换到期的债，明年还要下达一些，基本上把到期的债务全部置换。以后年度还有到期的，因为这是债务余额，地方可以借新还旧，所以不是大问题。
楼继伟指出，大问题有两个，一是要控制好那些或有债务，在经济增速放缓的时候需要地方政府代偿的比例可能扩大，包括地方融资平台上承担的政府或有债务；二是要防止利用各种方式变相发债。有的地方搞的PPP项目，是变相借债，财政部在规范管理。“如果把债务的风险控制住，不会给经济造成大的伤害。”
平和心态看待不良贷款率上升
在回答财政部如何看待“对国有银行经营状况持续恶化的担心”问题时，楼继伟表示，中国同国外一些国家所处的发展阶段不一样，他们处于危机处理阶段，中国经济虽然面对下行压力，但仍旧是中高速增长，条件不一样，“我的心态还比较平和”。
楼继伟指出，2008年国际金融危机爆发之后，各国都暴露出原来的结构性问题，且在处理这些问题的时候，都发现了银行不良贷款率上升的情况。很多国家都进行了比较好的处理，其实是两方面在共同作用：一方面，市场机制起作用，大家按照契约原则、按市场的规则来处理。另一方面，政府适当给予帮助，适当加了一些杠杆，帮助这些金融机构特别是重点金融机构，使他们不至于出现严重的问题。
楼继伟表示，当然，现在同2008年以后的情况不一样。2008年危机爆发的时候，有的国家把私营银行临时国有化了，甚至把私有制奉为“天条”的美国，都临时把一些重要金融机构国有化了，采取了一些超常性的措施，使得这些金融机构发挥正常作用。
楼继伟表示，虽然财政部是国有商业银行的大股东，但这些国有大银行都上市了，都面对着公开的市场，面对全部股东的要求，国有股东并不例外。“市场上那些投资人、股东担心的，我们也一样担心。”他说，如果这些银行因不良贷款率上升加强拨备、减少利润，国家财政作为出资人和市场其他股东的心态是一样的。国家给予国有银行适当的一些帮助，并不是因为他们是国有的或者国家持有的股份特别大就特别对待，而是从整体考虑。
还未考虑增加老年护理险
在回答是否建立长期护理保险制度时，楼继伟表示，目前为止，中国还没有考虑增加这个险种。
开展长期护理保险试点，要探索用不同的方法来解决。楼继伟指出，现在各地已经有一些探索，比如说通过政府购买服务来解决一部分，有的是政府直接举办。有的地方鼓励把医疗和医保打通，这对国家和个人来说都是好事。一些失能老人进入社区或者集中养老，比在医院里头都省费用，这是一种集中式的。第二种是社区性的，社区有一些病房，要安排一定的护理。还有居家性的，通过不同的联系方法，有问题需要进行护理。
