检察机关提起行政公益诉讼试点评估结果显示:案件线索发现难转化难成案难

　　近日，一项针对检察机关提起行政公益诉讼试点工作的评估结果对外披露。

　　这一由最高人民检察院民事行政检察厅委托中国行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院完成的调研显示，由检察机关内部反贪污反渎职等部门移交的线索占到绝大部分比重。线索发现难、转化难、成案难是各地检察机关在开展公益诉讼时遇到的共同难题。

　 　共办理公益诉讼案件9053件

　　今年6月27日，全国人大常委会第二十八次会议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　这一结果建立在此前已进行2年的试点经验基础之上。2015年7月，全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权在北京等13个省区市开展为期2年的检察机关提起公益诉讼试点。

　　最高人民检察院检察长曹建明11月1日表示，检察机关提起公益诉讼制度改革取得重大成果，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。两年试点期间共办理公益诉讼案件9053件。

　　从民间第三方的视角来看，试点成效如何，又有何问题？据中国政法大学相关负责人介绍，项目组从13个试点地区中选取了内蒙古自治区、陕西省、广东省、湖北省、吉林省和安徽省6个试点地区进行调研。“上述6个试点地区分别涵盖我国东中西部，具有典型性和代表性。”调研采用座谈研讨和实地查看相结合的方式，选取各省、自治区检察院，以及从该省、自治区辖区内随机抽样的市、县(区)检察院各一个作为样本展开分析。

　　中国政法大学终身教授、博士生导师、中国行政法学研究会名誉会长应松年今年早些时候在郑州的一个研讨会上表示:“由检察机关提起公益诉讼，有效弥补了实践中一些损害国家利益和社会公共利益的案件无人提起诉讼的问题，对于维护国家利益和社会公共利益，监督和促进行政机关依法行政，具有重要作用。检察机关是国家法律监督机关，在提起公益诉讼前，应以检察建议等形式，督促行政机关履行法定职责或纠正违法行为，拒不履行或纠正的，才提起公益诉讼。”

　　这些价值是否在试点中得到体现？调研组对此予以肯定：“从本阶段的试点工作情况来看，检察机关较好地实现了这一制度目的。”在部分地区，有的行政相对人不履行法定义务，以积极或消极的方式抗拒行政机关处罚，严重侵害了社会管理秩序。检察机关通过行政公益诉讼介入后，行政相对人迫于检察机关的威慑力，主动履行义务，积极开展整改。在部分地区，检察机关通过行政公益诉讼制度纠正长期以来公益受损的现象，得到了社会公众的高度评价。

　　各级行政机关对检察机关提起的公益诉讼高度重视，积极配合整改。各级检察机关充分发挥行政公益诉讼的传导效应、扩大效果，以个案办理推动系统治理，充分实现了行政公益诉讼督促政府依法行政、推动法治政府建设的作用。

　　此外，行政公益诉讼在范围上拓展了原有的行政检察监督的范围，扩展了行政检察监督的手段，增强了行政检察监督的威慑力。

　　 不当使用政府财政资金应纳入

　　评估结果同时指出，当前的行政公益诉讼依然存在许多突出问题，诸如案件范围过于狭窄、线索发现及转化机制不畅、诉讼类型选择标准不明、诉前程序与诉讼程序对接不完善、检察机关诉讼地位不明、检察机关调查取证机制不完善、举证责任有待进一步明确、撤诉规则有待厘清、判决的履行与执行存在障碍等。

　　首当其冲的是案件范围过于狭窄。全国人大常委会《授权决定》授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。

　　最高人民检察院的《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《高检院试点方案》)和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《高检院实施办法》)进一步将行政公益诉讼的范围限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三个领域。

　　2017年7月1日开始施行的《行政诉讼法》则将检察机关提起行政公益诉讼的范围界定于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。”

　　调研组指出，然而，随着公益诉讼制度的发展，行政公益诉讼的受案范围也应当进行一定的调适。在生态环境、食品药品安全、资源保护、国有资产保护、国有土地出让等领域之外，还存在着大量因行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益、公共利益受侵害的案件。司法实践中，这些案件通常因为没有特定的相对人而无法起诉，导致对国家和社会公共利益的维护长期缺位。行政公益诉讼的案件范围过窄，在一定程度上限制了行政公益诉讼功能的发挥，使得行政公益诉讼未充分发挥出其监督行政机关依法行政、维护国家与社会公共利益的功效。

　　调研组建议，可以考虑在现有制度基础上进一步扩展行政公益诉讼案件的范围。在下一步的制度构建当中，可考虑将不当使用政府财政资金、不当设置与维护公共设施造成公共利益受损、规划领域和公共建设领域的违法审批以及其他导致公共安全、社会经济秩序等受到严重损害的行为纳入到行政公益诉讼的范围当中，使行政公益诉讼真正“负担起供给有效的司法公共产品的时代重责”。

　　   一定数量案件线索可能遗漏

　　线索发现及转化机制不畅，也是检察机关提起公益诉讼试点中的一个突出问题。调研组发现，虽然目前绝大部分的线索来源于检察机关内部其他部门的移交，但是，由于上述业务部门不从事行政公益诉讼具体工作，对行政公益诉讼案件的种类、范围等缺乏明确和清晰的认识，导致一定数量的线索可能遗漏。

　　同时，在国家监察体制改革的大背景下，检察机关反贪反渎的职能将整体转隶监察委员会，这将给线索发现和线索移送带来新的难题。

　　2017年7月1日开始施行的《行政诉讼法》和《高检院试点方案》规定，检察机关所掌握的线索必须是在“履行职责中”发现。而《高检院实施办法》第28条对“履行职责”的界定是：“人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。”

　　部分检察机关认为《高检院实施办法》对“履行职责”的界定模糊且不全面，如通过新闻媒体监督、群众举报投诉等方式获得的线索是否属于“履行职责中”所发现的线索尚不清晰，导致具体工作中存在疑虑。

　　调研组认为，随着国家监察体制改革推进，未来监察委员会在履职过程中所发现的相关线索或将成为检察机关提起行政公益诉讼线索的主要来源之一。应当在厘清监察委员会和检察机关各自权限的基础上，科学设定监察机关与检察机关的衔接制度，明确案件线索的移送与反馈、联合执法检查、信息资源共享等内容，整合监督职能，实现常态监督，充实线索资源。

　　进一步完善“两法衔接”机制，优化两法衔接平台的功能，通过信息机制的优化，实时掌握行政单位执法动态，及时掌握侵害国家利益和社会公共利益的案件线索和相关信息，增强线索发现的及时性、准确性。“可考虑加大主动寻找、发现线索的力度，采用走访群众等形式，了解环境污染和资源破坏严重的现象，通过走访环保、水利、林业等重点机关，了解各单位执法难点和盲点，掌握污染环境和破坏资源的违法情形。”

　　还应当对“履行职责中”这一限定作宽泛理解，以畅通其他线索来源，如基于公民、法人或其他组织的控告、检举、信访等途径发现的线索，以及有关国家机关交办或转办的相关线索。法制网记者 张维