学者:检察机关提起公益诉讼的道、理、势

　　检察机关提起公益诉讼试点工作开展在即。为了贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的部署,最高人民检察院在充分调研论证的基础上制定了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。该方案获中央全面深化改革领导小组审议通过。7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。所谓试点,就是在总体可行的前提下,通过各地积极尝试,进而研判总结,探索最适合的模式的过程,无疑,勇于尝试是试点工作的重要内容,但尝试须臾不可背离规矩和道理,否则就容易因盲目而无序。任何制度创新都是在尊重既定格局的前提下,勇于实践与谨慎说理交替进行,并将好的模式与道理固化的过程,其中蕴含着道、理、势三个层面的相互作用。

　　从“道”的角度来看,至少有两层意思值得阐发。第一,合于道者皆可为。在当下中国,社会主义道路无疑是最大的“道”。任何制度创新,只要符合社会主义原则,我们就应充满信心去实践和创设。第二,“道行之而成”。出自《庄子·齐物论》的这句话说明:道是靠实践推动和创设出来的。社会主义法治建设当然要借鉴其他国家的先进经验,但更需要对我们自己的体制有道路自信、理论自信、制度自信。这种认识对正确理解检察机关提起行政公益诉讼的恰当性至为关键。20世纪,法治国家相继建立起形态各异的公益诉讼制度。从诉权角度看,大部分国家都授权政府机关、社会组织或者公民提起行政公益诉讼,一些国家还可由检察官代表政府提起民事公益诉讼,但极少有国家由检察机关代表公共利益提起行政诉讼,很明显,检察机关提起行政公益诉讼是一种独特的道路选择。这不仅是充满自信的制度选择,更是符合理与势的道路选择。

　　从“理”的角度来看,检察机关提起公益诉讼符合我国宪法诉讼法理念。

　　首先,检察机关作为宪法规定的法律监督机关,有权对法律的创制和实施进行监督。在人民代表大会制度的基本政体中,人大制定和通过的法律代表着公共利益。违反法律就是损害公共利益,而纠正该违法行为即是维护公共利益。检察机关提起公益诉讼,既是对宪法关于人民检察院是国家的法律监督机关定位的落实,也是对客观法律秩序的维护,更是充分发挥检察机关法律监督职能的创举。

　　其次,这项制度符合公益法理。国家利益和公共利益都是不确定的法律概念,其内涵与外延很难进行规范性描述,实践中难于把握。国家利益是一种综合性利益,表现在政治、经济、文化、军事、金融、法律制度等领域。因此,不应指定某一领域的代表机关来保护,而应由相对中立的机关来行使保护职责。社会公共利益则时常会表现出分散性特性。集体性或同类性的社会公共利益受到侵害可以由社会组织或公民提起诉讼。而分散性的社会公共利益受到侵害时因影响范围广、受损害人数众多,很难找到利益代表者。而且因不愿被搭便车等原因,个人或组织无能力亦无动力提起公益诉讼。可见,公益诉讼的“利他主义”与个人诉讼的“利己主义”之间存在无法化解的内在矛盾。我国现有诉讼制度不大可能设立类似美国环境公共利益诉讼中的败诉负担规则和反托拉斯诉讼中的三倍赔偿等激励机制,所以很难将个人或组织的自利动机引导到保护公共利益的动机上去。于是,授权特定机关代表公共利益提起诉讼是制度创设必须解决的首要问题。在我国现有国情下,相较于公民或社会组织而言,检察机关更适合在行政公益诉讼中成为公共利益代表人。

　　最后,该项制度符合“诉讼法理”。表面上看,检察机关提起行政公益诉讼,请求法院对造成国家利益和社会公共利益损害的违法行使职权的行为或不作为进行监督,是一种耗时费力、相对滞后的事后救济方式。但检察机关提起行政公益诉讼绝不是为了浪费司法资源,而是通过司法监督的威慑力,设置救济的最后防线,督促政府采取某些促进公共利益的行为,减少公共利益的重大损害。而且,检察机关提起行政公益诉讼还有利于优化司法资源配置,提高司法效率。检察机关与行政机关在保护国家利益和社会公共利益方面的目标是一致的,只是行使职能的方式不同,遵循的法律程序不同。相较于公民、社会组织而言,检察机关在行政诉讼中更敢于主张其诉求,而且可行使调查取证等权力收集违法证据,能更充分地掌握行政机关违法证据,督促行政机关纠正违法行为,这将大大促进司法效率的提升。

　　从“势”的角度看,检察机关提起行政公益诉讼是符合当前具体制度格局的选择。我国是典型的“行政国”,行政管理的事务范围十分广泛。行政机关虽是公共利益的代表,但时常会因部门利益、施政怠惰或滥用职权等损害公共利益。实践中,因公共利益保护对象不明确,保护主体缺位,致使公共利益可能或正在受损害的情形屡见不鲜。为此,全国人大常委会积极履行立法职能进行应对。2012年修改的民事诉讼法明确规定在环境保护、消费者权益保护等领域,法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼。2014年修改的环境保护法也明确规定符合一定条件的社会组织对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,可以向法院提起诉讼。然而,2015年5月1日实施的修改后的行政诉讼法并未规定公益诉讼问题。在目前这种立法格局下,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作,使其有较大空间探索行政公益诉讼。不过,在探索中应当处理好两个方面的问题:

　　第一,不应曲理就势。即不能为迁就当下的体制安排而伤害基本法理。检察机关提起行政公益诉讼,容易被误读为“官告官”,即检察机关告行政机关,似乎与行政诉讼“民告官”的性质不相吻合。但这只是一种表面现象。检察机关提起行政公益诉讼并非“官告官”式的机关诉讼,因为检察机关提起公益诉讼,不是为了寻求自身利益或厘清机关权限,而是为了保护国家利益和社会公共利益,是为民请愿,促使行政违法行为得到纠正。这种诉讼类型被称为客观诉讼,它不同于公民基于自己的权益受损而提起的主观诉讼。大陆法系国家,如法、德、意等国家的行政诉讼制度都有维护客观法律秩序和保护主观权利两种功能。基于此,检察机关提起行政公益诉讼的原告资格不是基于行政诉讼法原告资格中所规定的直接利害关系要件,而是基于诉讼担当职能。检察机关提起行政公益诉讼属于广义和客观的“民告官”范畴。我们应当抓住试点工作的契机,对客观行政诉讼进行充分实践和探索,为我国行政诉讼法的完善和发展创造条件。在解释检察机关的诉讼资格时不能牵强套用现有“利害关系”条款,而违反行政诉讼法的基本原理。

　　第二,建立检察机关提起公益诉讼制度也应当注意因势利导,不能逆势而为。探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党中央的决定。但是这项司法改革也应遵循依法治国的方针和原则。遵循法治原则除了检察机关开展相关试点工作要获得全国人大常委会授权外,还应从诉讼参加人实质性权利义务配置角度来考量相关诉讼机制设计。比如,考虑到行政公益诉讼审理的难度,行政公益诉讼的管辖应遵循提级管辖原则;考虑到检察机关不是行政违法行使职权或不作为的对象,无法第一时间知道违法行为的存在,可不设置检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限或者将起诉期限设定在检察机关在履行职能过程中发现线索立案后三个月;行政公益诉讼的举证责任分配并不能因检察机关是国家机关而减轻行政机关在行政公益诉讼中应承担的举证责任;检察机关提起公益诉讼应与检察机关进行诉讼监督职能适度分离才符合正当程序要求,等等。只有遵循了这些实质法治理念,该项制度才能在事理无碍的大形势下顺利推进。(作者为西南政法大学行政法学教授)