全域旅游呼唤现代治理机制——全国两会代表委员建言旅游管理体制改革

“全域旅游对现代旅游的治理机制提出了新的任务，这就要求我们必须进行旅游管理体制改革。”国家旅游局局长李金早近日在人民大会堂“部长通道”接受中外记者集体采访时说。

近年来，旅游行业不断推进旅游管理体制改革，“1+3”旅游综合管理体制应运而生，其中“1”是指旅游发展委员会，“3”分别是旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局。目前，全国已有21个省区市成立旅游发展委员会，13个省区市设有旅游警察，各地综合改革正如火如荼地进行。全国两会期间，旅游管理体制改革问题也引起了部分代表委员的关注。

全域发展新需要

对于全国各地争相成立旅游委、全面推进旅游管理体制改革的探索，全国政协委员、黑龙江省政协主席杜宇新表示，“这体现了各方面对旅游事业的重视。做好旅游工作的基本要求是加强统筹协调性，成立旅游委可以更好地统筹各方资源、力量，对推动旅游产业发展很有好处。”

“现阶段，旅游管理体制改革很有必要。”全国政协委员、贵州省政协原主席王正福认为，旅游部门特别需要在发展规划、制度建设、监督监管等方面发挥作用。“‘局’转‘委’可以更好地发挥旅游职能。从长远发展态势来看，可以推动旅游业成为中国经济持续增长的重要支撑。”

“旅游涉及多个部门，需要基础设施建设、旅游目的地建设、财力投入、多方协调……”全国政协委员、内蒙古自治区政协副主席郑福田指出，一个旅游景点的打造，有时候要跨越盟市旗县，“这就需要有一个上位机构统筹协调。成立旅游委便于调动各种资源，集合各方力量，更便捷、更有效、更得体地推动旅游工作。这既有战略筹划意义，又有战术推动和执行意义，非常好。”

全国政协委员、西南大学教授夏庆友表示，旅游涉及旅游、农业、交通等多个部门，旅游业发展面临的很多难题需要多部门合作，联合出台相关政策，集中各类资源，才能推动旅游业持续健康发展。

改革试点显效果

据了解，目前旅游市场综合监管正在形成从行业单打独斗到党委、政府统筹推进的新格局。一些地方在“1+3”基础上，积极摸索和创新，形成“1+3+N”多种模式，成为推动全国旅游市场秩序趋势向好的核心力量。正如李金早所说，我们要有适合全域旅游格局的体制机制，从过去部门单一管理过渡到综合管理，要建立适合全域旅游时代特点的现代旅游治理机制，有效缓解综合产业和综合监管与原有体制之间的矛盾。

全国人大代表、湖南省张家界市人大常委会原主任朱国军说，在全域旅游时代背景下，张家界已经建立起旅游警察、旅游巡回法庭、旅游检察院等旅游市场综合监管体系，形成了旅游监管、稽查的协调联动机制，实现统一执法、统一协调、统一联动。“特别是旅游巡回法庭，在流动式办案过程中，很好地发挥了释法功能。张家界还在各景区景点建立起涵盖武警、安监、消防等执法队伍的紧急救援系统，强化对不同警种执法队伍的旅游业务培训，在旅游重点时段、重点地区开展执法保障，各个部门和游客反映良好。”

“全域旅游时代的综合管理，最重要的是通过建章立制，发挥好体制机制创新对景区等企业的管理、服务和指导职能。”全国人大代表、中国旅游景区协会副会长秦福荣表示，当前，不少地方试行“1+3+N”综合管理体制，国家旅游局在不断加强对A级景区的监管，这就要求景区不断提升服务意识、服务能力和服务水平，真正让游客宾至如归。

全国政协委员、吉林大学经济学院教授杜婕说，吉林省在推动冰雪旅游的过程中，有一个明显的特点：省委、省政府、省政协全部动员参与，政协系统多次召开专题会议，研究论证冰雪旅游相关问题。“宣传冰雪旅游都是主管副省长带队，跑了很多省市。多部门合力推动，综合发力，这让‘白雪换白银’的政策落到了实处，取得了实效。”

落实到位是关键

朱国军也透露了当前旅游综合执法面临的一些困难。全域旅游时代，国家在立法层面的创新仍显滞后，导致很多改革创新的探索无法得到法律层面的保障。比如旅游发展委员会，尽管增强了综合协调职能，但无论从内部的运行机制，还是与相关部门的关系衔接，再到具体的联合执法机制，还需要和现行法律体系进一步磨合。

为此，朱国军建议，国家能够选择部分旅游市场发展较为充分、市场机制探索先行先试的地市作为试点，在地方立法层面给予适当授权，允许地方根据实际，出台护航旅游市场秩序的法律法规，真正让体制机制的创新得到法律的授权和保障，激发地方在体制机制创新方面的活力，针对旅游市场存在的不合理低价、强制购物、门票价格虚高等问题加快立法进程，探索破解市场顽疾、化解旅游纠纷等问题与矛盾的常态化机制。

景区作为旅游市场最受关注的主体之一，应如何加快管理体制机制改革？秦福荣建议，应坚持以人为本、游客至上的服务理念，善于接受游客、媒体和社会监督，调动各方面的社会资源，试行旅游服务质量监督员、观察员、评论员等机制，及时为景区发展问诊把脉，及时发现并解决景区管理存在的问题。

针对门票问题，秦福荣特别建议，财政部牵头尽快研究出台《风景名胜区门票收入和资源有偿使用管理办法》，明确风景名胜区门票和资源有偿使用费政府非税收入性质，纳入财政规范管理，减少地方对门票收入的依赖；合理确定风景名胜资源有偿使用费征收范围和方式，逐步建立、规范风景名胜区内特许经营制度，并与风景名胜资源有偿使用费做好制度衔接，通过预算安排设立政府投资基金。

郑福田表示，旅游体制机制改革有一个逐步完善的过程，“任何一件事情都有其发生、发展、成熟的过程，我们要不断打破原有的平衡，寻求新的平衡，走出一条正确的路子。相信上下齐心、全员动员、全要素统筹安排、全时空积极操作，一定会把相关工作做好。”