强化政府责任，突出家庭义务，构建家庭、社会、政府三位一体的未成年人权益保护体系-----《南京市未成年人保护条例》评析

      2015年12月16日《南京市未成年人保护条例》（以下简称《条例》）由南京市人民代表大会常务委员会予以公布，将于2016年5月1日起施行。该《条例》在继承《中华人民共和国未成年人保护法》《江苏省未成年人保护条例》的基础上，吸纳了2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》中的相关规定以及近几年未成年人保护工作中的先进经验，对未成年人保护法的许多规定进行了细化，对近几年实践中新出现的问题进行了规范。

      突出国家和政府在未成年人权益保护中的核心作用

      根据联合国《儿童权利公约》和我国宪法以及相关法律的规定，保护未成年人权益是国家和政府的重要职责，政府是未成年人的最终保护主体。我国《未成年人保护法》构建起“家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护”四大保护体系，但唯独缺乏“政府保护”这一极其重要的内容，致使未成年人保护缺乏有效地监督、干预和支持。在未成年人权益保护工作之中，家庭、学校、社会都起着重要的作用，但是不可否认国家公共权力应当在其中发挥核心的作用。各省的未成年人保护条例中，虽然有的也规定了“国家机关保护”的内容，但《南京市未成年人保护条例》专设一节规定“行政保护”的内容，并将其置于一般保护之首还属首创，这体现了《条例》对于行政保护的重视，进一步突出政府在未成年人权益保护中的核心作用。《条例》在行政保护一节中规定了政府以及教育行政部门、公安机关、文化广电新闻出版、工商等行政主管部门等行政机关在未成年人保护中的职责，为行政机关依法履行责任奠定了基础。

      创新未成年人保护专门机构设置模式

      政府在未成年人保护中作用的发挥有赖于强有力的职权机构的建立。目前，虽然在国家层面仍然没有设置未成年人专门保护机构，但各地基本上都设置了未成年人保护委员会这一综合协调机构，办公室一般设在当地共青团组织。由于未成年人保护涉及教育、公安、卫生等各个方面，因此相应的政府机构应当具有充分的协调功能，具有实体的权力。共青团作为群团组织，没有相应的行政职权，将未成年人保护委员会办公室设在共青团组织致使其缺乏权威性，对各成员单位也缺乏有效的监督和协调，致使综合协调机构无法有效发挥全面推动、协调未成年人权利保护的职责，尤其是当发生未成年人受到侵害的案件，难以为未成年人提供综合、有效的保护。

      《条例》规定将未成年人保护委员会办公室设在同级民政行政主管部门，并由其负责人来担任办公室主任。这是对我国现有未成年人保护专门机构设置模式的一大创新。民政部门作为政府管理有关社会行政事务的职能部门，保护未成年人权益是其职责所在，具备开展未成年人保护工作所需的资源和条件，便于协调不同部门的工作。

      构建家庭、社会、政府三位一体的未成年人保护格局

      2014年7月，民政部下发《关于开展第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知》，明确提出要推动建立“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的监护制度，形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作格局。南京市被列为试点城市。

      在未成年人保护中，家庭、社会、政府三方面缺一不可。家庭是未成年人成长和生活的地方，父母对子女具有法定的监护职责，应当积极承担起抚养、教育职责。在坚持家庭对未成年人养育负有首要责任的前提下，政府要开展预防、监督、转介、帮扶等服务，协助监护人正确、有效履行家庭监护职责，并通过必要的转移监护、放弃监护、临时监护、委托监护等措施来补充、完善家庭监护功能。

      与现有的法律法规相比，《条例》对家庭、政府部门、社会、学校等方面的责任进行了更加细化、具体的规定，责任主体和责任内容更加明确，为构建三位一体的未成年人保护格局奠定了基础。

      对未成年人保护的热点问题进行规定

      针对近几年常发的监护人侵害未成年人权益、留守儿童权益难以得到保障、遗弃、拐卖未成年人刑事犯罪高发等现象，《条例》专门设置“特别保护”一章，细化不同部门、主体在维护上述几类特殊未成年人权益中的职责和义务。

      《条例》吸收了当前未成年人保护工作中先进经验，在现有法律、法规的基础上进行了细化，相比之下，具有更强的操作性，在南京市未成年人保护工作中具有重大的意义。但是，也同样存在一定的不足之处，主要体现在“法律责任”略显薄弱。《条例》规定了大量的禁止性规定，但是却缺乏相应的监督、执行机制以及对应的罚则。如此瑕疵还有待在实践中逐步予以完善，使法规真正落到实处，为未成年人撑起一把坚实的保护伞。