后金融危机时代的国家金融审计——在中美审计研讨会上的演讲

后金融危机时代的国家金融审计——在中美审计研讨会上的演讲
中国审计署审计长 刘家义
（2014年10月27日）

尊敬的各位嘉宾，女士们，先生们，同事们、朋友们：
　　上午好！
　　在秋高气爽的金色十月里，非常高兴与各位朋友相聚在美丽的南京。首先，请允许我代表中华人民共和国审计署，并以我个人的名义，对各位嘉宾、各位远道而来出席中美审计研讨会的朋友，以及各位同事和同行表示热烈的欢迎！
　　去年10月，世界审计组织第21届大会发布的《北京宣言》指出，审计机关应加强国际和区域合作，积极发挥审计在推动完善治理中的作用，并为实现全球良治作出应有贡献。为此，我和基恩.多达罗先生商议，建立中美最高审计机关会晤和研讨机制。
　　女士们，先生们！
　　金融是经济的缩影，也是现代市场经济的核心，金融业的正常运转是整个经济社会健康运行的基础。加强金融监管，对于维护金融体系稳定与安全具有重要作用。最高审计机关对金融监管政策的制定与执行情况进行审计，对于保障监管政策的有效和适当、维护国家金融安全、提高金融运转绩效都具有重要作用。因此，我们把中美两国最高审计机关首次研讨的主题确定为“金融监管政策绩效审计与评估”，分享各自在金融审计方面的经验，深入交流研讨，改进审计方式方法，提高审计能力水平，更好地发挥审计作用，共同维护世界经济和金融安全。下面，我就“后金融危机时代的国家金融审计”这个话题，与大家作一个交流。
　　自金融活动出现以来，危机就如影随行。从欧洲早期的“郁金香泡沫”和“南海泡沫”、美国1907年银行危机和1929年大萧条，1973-1975年由石油危机引发的经济金融危机，20世纪80年代的拉美债务危机，到1997年的亚洲金融危机，再到2008年的金融海啸，金融危机就像海浪一样，基本十年左右一个轮回，一波接着一波不断冲击着经济的堤岸。金融资本的天然逐利性、金融市场波动与经济运行周期的高度关联性、银行作为经营信用的机构具有的内在脆弱性、以及经济社会日趋多元化发展带来的复杂性，都是导致危机不断爆发的深层次原因。马歇尔计划的主要构建者——金德尔伯格曾经说过：金融危机是反复出现，永不消亡的东西。
　　从金融业发展和管理的角度看，每一次大型金融危机的爆发，不仅是对各国金融机构的考验，也是对金融监管体系和监管制度的全面检验。上世纪70年代以来，在金融自由化浪潮的推动下，各国普遍放松了金融监管，减少或取消了对金融活动的管制，放宽了对各类金融机构在业务经营范围上的限制，从而释放了金融机构的扩张动力，尤其是表外业务扩张和金融衍生产品爆发性增长带来社会信用的过度创造，脱离了实体经济的发展，大幅推高了整体杠杆率，埋下了金融危机爆发的隐患。金融衍生工具本是为了规避监管、分散和转移个体风险而创造，但其过度繁荣则又集聚和累积了金融体系的整体性、系统性风险。随着金融产品创新和金融业务复杂性上升，金融监管滞后于金融发展的问题日渐突出。银行、证券、保险等行业监管者关注的主要是金融机构个体层面的风险，没有一个监管者明确承担跨机构检查并以此识别总体的系统性金融风险的职责。2008年金融危机的发生，再次反映出各国金融监管机构偏重于对单一金融机构的监管，而忽视金融系统性风险防范的问题。
　　我们还要看到，随着全球经济一体化和金融创新的推进，金融机构之间的高度互联性已成为现代金融体系的一个显著特征。金融业的高度互联以及金融虚拟化使得风险通过交叉持有的资产直接传递，加剧了风险的传染速度和冲击强度，从而带来和迅速放大全球系统性风险，“蝴蝶效应”和“多米尼诺骨牌效应”更加显著。这也是为什么尽管当前金融监管能力和制度体系的完备程度远远超过20世纪初期，但2008年全球性金融危机的影响范围广、幅度深、持续时间长的重要原因。
　　女士们，先生们！
　　从中国的审计实践来看，全球性金融危机过后，中国审计署以维护安全、推动改革、促进发展为目标，通过对金融监管部门和金融机构的审计，加强了对金融运行中重大违法违规问题的揭露力度，加大了对重大风险点和系统性金融风险的揭示力度，深化了对金融领域体制机制性问题的研究并提出相关的政策建议，更好地发挥了金融审计在揭示风险，维护金融安全，推动实现良好国家治理等方面的重要作用。
　　一是对宏观经济、金融政策落实情况实施跟踪审计。从审计监督公共资金、国有资产和国有资源管理使用的绩效这个角度来讲，中国审计署对宏观经济政策和调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，也是一种绩效审计。从2009年开始，中国审计署连续安排对重点商业银行新增贷款情况实施跟踪审计，紧紧围绕国家经济、金融决策部署及宏观调控具体措施要求，深入揭示金融机构在贯彻执行国家货币信贷政策以及区域发展、支农、节能减排、支持中小企业发展等宏观调控措施中存在的突出问题和政策风险，促进金融机构自觉执行国家宏观调控政策，保证政策措施落到实处。在中国全面推进深化改革时代背景下，政策落实情况的跟踪审计是一项长期的、持续性的任务，也代表着中国国家审计发展的一个新阶段。
　　二是强化了对金融监管部门和金融机构领导人员的经济责任审计。2008年以来，中国审计署陆续对中国人民银行、银监会、证监会、保监会等金融监管部门主要负责人和大型国有金融机构法定代表人经济责任履行情况开展了审计，强化了对金融监管及金融资源配置权力的制约和监督。在审计中，以检查金融监管部门预算执行、金融机构资产负债损益的真实、合法、效益情况为基础，以检查国家宏观经济政策措施的落实情况、金融资源配置权力运行情况为主线，对领导人员任职期间履行经济责任情况作出客观评价，督促相关领导人员以及部门和单位更好地履行职责。
　　三是将惩治腐败、打击犯罪作为一项重要内容。一般而言，金融领域的违规违法问题涉及面广、金额较大，社会影响和危害比较严重。金融审计始终将发现重大违法犯罪案件线索作为重点，发现了贷款诈骗、侵占挪用、非法集资、地下钱庄、利益输送和商业贿赂等不同类型的案件线索，有力打击了金融领域的违法犯罪活动，维护了财经法纪和金融资产安全。
　　四是探索完善了“总体分析，发现疑点，分散核查，系统研究”的新型审计模式。为适应商业银行数据大集中的管理模式，中国审计署先后在8家重点商业银行建立了数据平台，以数据分析为依托，加强对跨市场、跨行业、跨地域大额金融交易及资金流向的监督，及时发现和预警金融系统性风险、经营性风险及重大违法违规问题，维护国家经济安全，推动实现良好国家治理。
　　女士们，先生们！
　　当前，经济金融国际化、贸易投资的全球经济一体化进程加速推进，信息技术的发展使得互联网金融快速发展，全球金融业随之朝着更趋复杂、融合、脱媒的方向发展。相应地，金融风险也会呈现出一系列新特征，比如：金融创新、混业经营导致金融市场的同质性增强、“防火墙”被逾越，容易引发金融市场的连锁反应；金融体系中的风险评估、信用评级等顺周期性的制度安排，容易加剧经济和金融市场动荡；越来越多的金融机构通过表外业务提高杠杆率和回报率，容易出现流动性风险，并引发系统性危机，等等。
　　金融的创新和发展对金融审计提出了更高的要求，但是从各国最高审计机关对金融危机的预警、揭示和抵御情况看，审计工作还存在着一定的不足。比如，审计机关通常侧重于对金融监管机构进行财务审计，对金融政策执行情况和效果的审计做了些探索，但尚未形成比较成熟的经验，特别是对金融政策和宏观经济运行的整体情况还没有进行全面有效的监督，从而不能及时、有效感知经济金融体系存在的风险，及时揭示金融监管架构和制度存在的缺陷，不能有效发挥对金融风险的预警作用。在金融危机爆发后，部分国家审计机关虽然实施了一些与应对危机行动有关的审计，但没有形成系统性的应对措施，没有很好地发挥对金融风险的抵御作用。而在后金融危机时代，如何调整国家金融审计发展战略，拓展审计的外延，丰富审计的内涵，创新审计的方式方法，在维护金融体系的稳定和提高金融运行的效率方面发挥更大的作用，这是摆在各国最高审计机关面前的新课题。中国审计署将和各国最高审计机关一起，加强对金融创新、金融风险和金融监管效率等问题的研究，不断创新金融审计理念、审计组织方式和技术方法，以维护国家金融安全为中心，及时反映和揭示金融运行中影响经济社会健康运行的风险隐患和突出矛盾，促进防范和化解系统性、区域性和全球性金融风险。
　　 一是以防范系统性金融风险为重点，推动完善金融监管 。从金融危机爆发后国际金融监管的改革趋势来看，金融创新和混业经营可能带来的系统性风险，仅仅依靠对单个金融机构的监管无法有效防范。为此各国政府逐渐加强了宏观审慎监管，以更有效地监测和及时应对金融体系中可能导致金融不稳定的潜在因素。因此，金融审计工作应立足于金融发展的整体和全局，反映金融体系的系统性风险和深层次问题，而不能仅局限于个案查处和揭示风险表象。一方面，审计机关应在立足微观检查一个个金融风险点的基础上，从宏观层面着力揭示整个金融业和国家经济的系统性风险，更多地关注苗头性、倾向性问题，及时提出金融风险领域清单，并积极提出相关审计建议，以防范和化解这些风险，促进金融制度的完善和推动金融体制改革，维护国家经济安全和金融安全。另一方面，最高审计机关应当审查和评估金融市场监管的恰当性，关注和揭示监管体系存在的缺陷，评估监管机构在履行对结构复杂的金融衍生产品创新、互联网金融、日益全球化和综合化的金融控股公司监管职责方面的有效性，密切关注经济社会运行中存在的薄弱环节和潜在风险，揭示监管政策和法规、市场准入和持续监管、监管信息共享等方面存在的体制性缺陷，提出完善金融审慎监管的建议，推动金融监管制度的完善。
　　 二是以规范金融创新为要务，促进金融更好地服务实体经济 。实体经济既是一国生产力的集中体现、综合国力的物质基础、应对风险的坚强后盾，也是国民福利的源泉和金融发展的基石。金融与实体经济兴衰与共，如果实体经济不能健康发展，金融业必然隐含巨大风险。如果脱离实体经济进行所谓的金融创新和自我循环，不仅对实体经济有百害而无一利，其发展也注定不能长久。本轮金融危机主要就是源于房地产和次级贷款及其衍生品市场过度膨胀，一方面导致了内在风险的不断累积，另一方面则是偏离实体经济越来越远，出现了金融创新失控的局面。最高审计机关应立足于金融与实体经济的本质联系，关注金融创新的恰当性和相应的风险防控措施，防止以规避监管为目的及脱离经济发展需要的“创新”，促进提高金融体系服务实体经济的能力，使金融体系真正依靠、服务、促进实体经济发展。
　　 三是以维护金融体系公平为宗旨，保障金融消费者权益 。金融产品具有复杂和高风险的特征，加之信息的不对称，消费者在资金实力、专业知识以及对风险的辨识上往往处于弱势。因此，有必要采取措施，有效保护金融消费者权益，维护市场公平交易。本轮国际金融危机暴露出许多重大问题，其中之一就是对消费者的金融欺诈和权益侵害行为，令公众对金融体系的信任和信心严重受损。针对金融危机凸显出的原有监管体系对金融消费者保护的不足，各国在国际金融监管改革中，纷纷将保护消费者权益作为一项重要内容。最高审计机关应审查和评估现有的监管政策是否能够确保信息充分披露以增加金融交易的透明度，评估监管机构在监督和履行消费者保护责任方面的情况，维护金融体系的公平和有序。
　　 四是以开展大数据分析为依托，推进审计方式方法的创新 。大数据是一种新的观察世界的方法，是用数据化思维和先进的处理技术探索海量数据之间的关系，大数据理念和方法技术对经济社会发展的影响日益深刻。大数据技术将对未来国家审计信息化进程产生重要影响，也将给国家审计带来深刻变革。最高审计机关要不断探索创新，深入研究新形势下的审计方式方法，努力适应大数据背景下审计发展需要。在大数据环境下，一方面，要研究金融行业的数据一体化，实现对商业银行、信托、保险、证券、基金等数据的多维度挖掘、多角度关联、多层次拟合、多领域评价、多方向预测。另一方面，要强化财政、金融、企业、社保等数据相互间的关联分析，通过对不同行业数据的挖掘、整合，及时发现经济运行中的风险，维护经济安全，促进完善治理。
　　 五是以推动全球治理为共识，加强各国最高审计机关合作 。随着金融全球化的发展，全球金融机构通过一个规模不断扩大的金融市场体系日益联系在一起，金融产品、金融机构的经营方式以及金融市场运作的趋同强化了全球金融市场的统一性，也相应放大了全球金融市场在出现风险时的倍增效应。而且，全球化衍生出众多的跨国活跃金融机构，其自身失误可能会导致全球经济的重大风险。此外，随着国际金融资本的快速流动，金融诈骗和洗钱等犯罪凸显国际化发展趋势，严重危害国家安全、全球经济和社会稳定。因此，开阔金融审计视野、加强国际金融审计合作已经成为世界各国的共识。鉴于金融监管合作的国际化，最高审计机关应加强金融审计多边合作和信息交换，推动构建全球金融安全网，完善全球经济治理。
　　女士们，先生们！
　　与会各国最高审计机关在金融审计方面积累了丰富的经验，我们相信，本次研讨将有利于与会各国充分交流金融监管政策审计和评估方面好的做法和经验，也有利于世界审计组织增加该重要领域的知识储备，因为此次研讨会的成果将被世界审计组织金融现代化与金融机构监管改革工作组加以传播利用。作为会议的主办方，我们将努力促成各国最高审计机关实现经验分享、凝聚共识。我们期待各位专家在本次研讨中多献计献策，同时也希望这种研讨能不断强化，为世界审计组织和各国最高审计机关发展壮大、合作共赢提供借鉴。
　　最后，衷心祝愿本次研讨会取得圆满成功！祝愿各位代表在南京工作愉快、身体健康！
　　谢谢大家！