探索有江苏特色的税收管理改革路径

探索有江苏特色的税收管理改革路径

胡道新

“从以“人盯户、票管税”为主要特征的传统管理方式，向以信息化支撑下的风险应对为核心的现代管理方式转变，是税收管理改革的核心所在。”

        一场深刻的转型浪潮正席卷江苏230万纳税人和近2万名国税干部职工。2014年7月，这场变革孕育出最初的果实，当月全省纳税人按期完成自主申报279万户次，自主申报率达到98.2%。数据虽不起眼，意义却非凡，因为这个月是江苏省国税局全面取消税收管理员催报催缴工作，首次完全依靠纳税人自主、自觉完成的纳税申报期。从此，四成的基层税务人员从纳税申报前大量繁琐重复的催报催缴事务中被解放出来，全系统60%的人员把精力投入到纳税申报后的风险管理上。从以“人盯户、票管税”为主要特征的传统管理方式，向以信息化支撑下的风险应对为核心的现代管理方式转变，是江苏国税新一轮税收管理改革的核心所在。这是江苏国税一次前所未有的革命，围绕管什么、怎么管、谁来管、管得怎样这四个问题，推行以“211工程”（“2”即税收检查和纳税服务任务两个管理办法；两个“1”分别指税收职责清单和税收数据情报管理平台）为主要内容的一系列改革举措，有效消除以往税收管理中税务机关做单方保姆、职能部门各自为政、基层单位一局统辖、责任区管理员单打独斗等诸多弊病，既大胆革了自己的命，又放开了征纳双方的手脚，激发了纳税人作为市场主体的活力。

        调整管理职能，厘清征纳关系，解决好“管什么”的问题

        要落实十八届三中全会的精神，在税务机关积极推进简政放权、转变职能，首要任务就是建立纳税人自我评定制度，准确界定征纳双方的权利和义务关系，还责还权于纳税人。江苏国税亮出的《税收职责清单》，就是以正列举的方式将税收管理职责划分为纳税服务和税收执法两类30项，将省以下国税机关自行制定的管理事项全部取消，明确每一事项的职能、程序和岗位设置，通过简流程与减事项，彻底廓清权责边界。据统计，清单共清理329个税收管理明细事项，取消157个业务流程调查节点和46个审批节点，把49个审批事项通过授权或职能转移调整到办税服务前台，使涉税事项审批办结时限提速超过30%。实施后一年可减少下户116.7万次。

        在对外厘清征纳关系的同时，江苏国税积极推进内部部门和层级之间的职能调整和转型，一方面通过部门整合、团队运作的方式，在政策法规、风险管理、纳税服务、监督检查和绩效考核5个方面建立统一管理机制，打破部门壁垒；另一方面在不增加机构、不调整规格的前提下，强化专业分工，实施分层分类管理，将税法遵从管理职责由原来的基层税务分局一级承担转变为省、市、县三级共同承担，提高管理效能。

        转变管理方式，突出风险导向，解决好“怎么管”的问题

        首先是彻底打破责任区管理员和纳税人之间一一对应的固定关系。通过税收检查和纳税服务工作任务两个管理办法，确立“总开关”的工作机制，即由征管和纳税服务部门对检查和服务事项定期整合、按户归集、分类应对、统一推送，以任务推送的方式下达，其他部门不得再多头布置管理服务任务，从而从根本上解决多头管理、多头检查、随意检查和纳税人被过度服务的问题。

        其次是改变前置管理的习惯做法，减少直至取消巡查、核查等事前监督管理职责，建立以“前台办理、后台支撑、风险指引、分类应对、过程控制”为特征的税收管理新格局，完善一条龙的风险管理和一体化的纳税服务机制，把管理重心从事前转移到事后，做到无需求不打扰、无风险不应对。与此同时，大力推行团队运作的管理模式，组建由各类人才和专家顾问组成的团队，不断加大风险应对的专业化程度。

        压缩管理层级，强化风险管控，解决好“谁来管”的问题

        加强重要风险管控。主要是把基层管不了、管不好、容易产生管理漏洞和造成风险隐患的重要事项，集中到省局、市局层面来应对。

        今年以来，江苏国税先后成立反避税调查和大企业风险应对专业团队，把全省系统反避税调查和重点大企业风险应对工作全部集中到省局层面。其中，省局反避税调查专业团队自年初成立以来已完成6户反避税结案和2户预约定价安排谈签工作，预计今年可实现风险应对成果30亿元，是去年的近4倍。此外，建立了以省局为主导的风险分析机制，通过开展“营改增”、发票虚开、股权转让和出口骗税等领域的风险分析，今年以来累计发现潜在税收流失风险50亿元。

        规范管理流程，构筑严密防线，解决好“管得怎样”的问题

        首先是流程防线。根据税收职责清单明确权力事项，制定全省统一近60万字的业务操作规程，做到“工作有程序，程序有控制，控制有标准”，并通过流程管理系统的85个工作流和262个流程节点加以固化。同时，将长期以来机外运转的所得税报备、台账管理、非居民合同备案、非居民股权转让以及预约定价等事项全部纳入机内运行，实现对税收业务和税收执法岗位真正意义上的全过程控制和痕迹管理。

        其次是纠错防线。在流程管理系统中设置288个强制监控条件，对执法权力行使过程中不符合规定的行为开展实时控制，预警纠错。如在企业注销环节，当存在欠税或涉及稽查在查案件时，系统将强制终止办理流程，须在相关事项办结后，才能继续注销流程。

        再次是核查防线。江苏国税自主研发的税收数据情报管理平台截至目前集中存储15个内部业务系统和58个外部部门的124亿条数据，能够对各类数据进行一户式归集和全景式展示，实现对相关风险的准确识别和精确制导。如稽查部门利用平台建立商贸企业虚开发票风险分析模型，排查出一起团伙虚开增值税专用发票的重要线索，被国家税务总局、公安部列为重点督办案件。依托平台，完成101个行业风险建模工作，建立200余个风险监控指标，有效堵塞管理漏洞，降低执法和廉政风险。

        最后是问责防线。针对发现的问题，对外追究纳税人的涉税责任，对内追究国税机关和国税人员的执法责任、违纪责任和领导责任，用好绩效考评等手段，将责任层层传导到税务机关管理链条的最末端。

        江苏国税的税收管理改革实施以来，在系统内外引起强烈反响，受到纳税人和地方政府的普遍欢迎。《人民日报》等多家媒体给予了关注和报道，省委、省政府领导给予批示。2014年8月，经中共江苏省委十二届七次全会审议通过，江苏省委、省政府出台《关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》，首次以省委文件的形式，将江苏国税实施税收管理改革的思路和做法纳入全省深化财税体制改革的整体格局，并作为重点内容加以推进。截至7月末，江苏累计实现国税收入3448.2亿元，同比增长10.3%，收入质量稳步攀升，充分体现了改革的力度和成效。

作者：江苏省国税局局长

2014年9月24日《中国税务报》5版头条