扬州：节约集约用地 统筹城乡发展

　　新华网南京11月19日电（孙彬 王满松 陈荣）面对稀缺的土地资源，江苏省扬州市积极探索实行“圈层控制”，将全市划分为城市核心区、城市周边和城市外围三个圈层。在城市核心区圈层，以生态保护、遗产保护为先，通过工业退城进园、产业空间置换，扩大城市生态空间、保护城市特色风貌；在城市周边圈层，大力发展新兴产业，推进产城融合；在城市外围圈层，加强连片优质农田保护，留住绿水青山和子孙后代发展空间。这一发展模式将节约集约用地与城市建设、生态改善、转型发展深度融合，走出了一条符合历史文化名城特质的节约集约用地之路。

　　保护城市生态 提升城市功能

　　在城市核心圈层，扬州以生态保护、遗产保护为先，通过工业退城进园、产业空间置换，扩大城市生态空间、保护城市特色风貌。宋夹城的成功改造建设，就是中心圈层生态保护、遗产保护的典型范例。

　　南宋绍兴年间，扬州修筑了一座战略防御城，史称宋夹城。2011年，扬州启动城中村改造，被列为首批实施改造地块的宋夹城遗址所在地、瘦西湖畔的童庄组，成了一块宝地。

　　国内外很多城市往往是在核心区域通过商圈拉动，然后布局地产汇聚人流和活力，即传统CBD（中央商务区）模式。而扬州市坚持老城核心区以生态保护和遗产保护为先，不在寸土寸金的城市中心进行商业开发，而是建设占地423亩的“城市客厅”体育休闲公园。

　　如今，这里已是成片的银杏树、梧桐树，四周古朴的宋朝遗迹。今年4月举行的鉴真国际半程马拉松比赛，宋夹城体育休闲公园吸引了全球的目光。

　　“我们在实施城市土地整治中，不单纯追求土地高效益，更加注重发挥城市整体功能和土地整治带来的综合效益，提升城市功能和生活品质。”扬州市国土资源局局长周正权说。

　　据了解，近5年来，扬州已改造城中村地块80个，在改善了8900多户群众生活质量的同时，腾出近1.3万亩土地用于城市建设。除了以生态保护和遗产保护为先，在以老城区为核心的中心圈层，扬州市还通过工业“退城进园”、产业空间置换等方式，保护古城风貌及城市生态空间。

　　周正权说：“比如大家熟知的扬州传统名牌‘三和四美’，原来在老城区有4个厂区，但条块分割、面积较小，因此采取退城进园，将老城区的地块置换出来，在食品工业园征地86亩，不仅保留了老城区的古城古貌，也使企业生产能力、经济效益连年提升。”

　　创新引领转型 节约倒逼升级

　　扬州市在周边的经济技术开发区、江广融合区、扬州高新技术开发区等区域发展新兴产业，实行“产城融合”，引导产业转型和城市发展模式的转变。扬州市国土资源局副局长严寒介绍说，为促进城市功能区转型升级，扬州重点采取了管理创新和技术创新，以标准控制倒逼实现节约集约。

　　近年来，扬州市先后出台《关于推进节约集约用地的二十条措施》等一系列政策，创新实行了土地指标“项目挂钩、多次分配”、“存量与增量挂钩”、建设项目用地预审等制度，通过分批下达用地指标、优先盘活使用存量、从严核减用地规模等一系列措施，既保障重大项目落地，又做到少用地、用好地，形成了土地“优供、限供、不供”的鲜明导向，全市每个区域和产业，每个企业和项目全部“对号入座”，自觉节约、主动集约。

　　江苏精湛广电仪器股份公司通过在邗江区高新技术创业服务中心孵化、创业、中试和再生产，最终“毕业”走进园区，进行大规模生产。作为“毕业”代表企业，精湛广电占地仅18亩，员工245人，2014年实现销售收入1.07亿元，纳税1000万元，2015年5月已成功在新三板挂牌。邗江区高新技术创业服务中心主任于冬告诉记者：“这种模式不仅解决了科技型中小企业落地难题，也为政府服务科技型企业提供了平台。”

　　据介绍，为了最大限度地节约用地，盘活土地存量，扬州市严守供地底线，达不到投资强度标准的企业不予单独供地，但可以为其提供高标准厂房。扬州经济技术开发区从优化整合资源入手，通过紧凑布局、优化结构，探索“共生、共存、共振”“三共”节地模式，建设企业邻里服务中心，极大方便了周边企业员工生产生活，而且避免了重复建设导致的各类资源不必要浪费。目前，扬州经济技术开发区计划在全区范围内再选取1至2个点，继续推广“共生、共存、共振”节地模式，放大“三共”节地效应，以土地利用方式转变促进发展方式转型。

　　仪征耀皮汽车玻璃公司是一家汽车配套企业，去年实现产值近一亿元，项目全部建成后，年产值可达10亿元。这样一家运行质态良好的企业，在落户之初也曾遇到土地资源紧缺的难题。公司负责人陆惠峰说 “因为当时用地指标非常紧张，也是反复协调，才拿下这块地。”企业顺利投产，得益于当地国土部门对闲置用地的严格管理和利用，当时，企业所在的150亩用地属于一家名为银笛微电子的公司，由于长期闲置，仪征国土部门决定无偿收回这宗土地。

　　近年来，扬州市平均每年盘活存量用地近万亩。截至2014年末，全市工业项目平均投入达330万元/亩，亩均GDP产出19.2万元/亩，同比增长12%，比2010年增长了50%。

　　“土地面积是有限的，既要少用地，又要多产出，我们不但要在地面上做好文章，还需要引导项目‘上天入地’，这就是土地的立体开发。”严寒说。

　　在地面上，扬州实施“腾笼换凤”、化零为整，打破一企一围墙的“割地”局面，在宝应、江都、广陵等地规划建设了4个“无围墙企业群”，近50家“无围墙企业”即将建成投产，有力推动了产业集聚、用地集约。此外，扬州鼓励以“工业地产”形式建高标准产房，通过允许产权分割、引导工业项目向上发展。

　　“一头爬上天空”，一楼多企的“楼宇工厂”拔地而起。江苏信息产业基地（扬州）一、二期总建筑面积32万平方米，厂房在10层以上，现已吸纳京东、腾讯等235家知名信息企业入驻，2万多名高层次人才在此就业创业，带动了周边产业发展。今年年底，这里将形成80万平方米、80亿元的产业规模，产出效益较一般工业企业提高10倍以上。

　　“一头钻入地下”，地下城市初成规模。扬州投资4.8亿元建成该市最大的广陵新城人防综合工程，其地下两层共7.5万平方米，集防空、娱乐、购物等多种功能于一体。今年，继在市中心区域建成5个大型立体停车库、节约土地近30亩之后，扬州市正利用荷花池公园湖面地下空间，建设2.5万平方米、上下双层的地下停车场，新增车位1500个，以“零占地”满足市民停车需求。

　　统筹城乡发展 建设高标农田

　　在城市功能区，实现产业集聚化，在城市外围，扬州市积极保护农田耕地。作为全国率先编制土地整治规划的试点城市，扬州以“全域规划、全域设计、全域整治”为原则，突出“城乡互动、整体推进”，将相对单一的复垦、挂钩等技术方法，整合为“山、水、田、林、路、村、厂、镇”系统整治，实现了建设用地、农用地同步更新再造，建设高标准农田。

　　高邮市送桥镇因土地整治潜力大，被江苏省国土资源厅列为同一乡镇内村庄建设用地布局调整试点。“土地整治规模613亩，安置区面积仅80亩。”送桥镇镇长顾吉林介绍说，“通过整治，破旧的村容村貌改善了，农民的生活质量提高了、收入增加了，更重要的是，复垦腾出的471亩用地指标，在确保撤并村庄农民得到妥善安置的前提下，用于城乡统筹发展，为‘产城融合’提供了土地要素保障。”

　　据统计，以土地整治为主要载体，扬州市外围5年来实施各类项目2129个，建设高标准基本农田96.45万亩，新增耕地近14万亩，连续10多年实现占补平衡有余，全市高效农业占耕地比重达80%。

　　在城市，以城中村改造、旧城改造和工矿废弃地复垦整理为平台，形成了以扬州主城区及仪征、高邮、宝应3个县级城区和11个重点中心镇镇区为重点的“1+3+11”综合整治组织体系，大力整合现有建设用地，腾出发展空间，近年来已累计腾出土地2万亩。

　　“今年8月，扬州成为江苏唯一一个参加全国国土资源节约集约模范市评选的城市。”周正权说，圈层管控，带来的是扬州自身土地产出效益的提升：2010年，扬州每形成1亿元GDP要消耗土地830亩，到2014年，每亿元GDP要消耗土地551亩，比2010年下降33%；2010年，每亩土地GDP产出为12万元，到2014年，每亩土地达18万元，比2010年增长50%。

　　目前，扬州市土地开发强度控制在20%以内，生态用地占国土面积比例达20.11%，“要素集聚、布局集中、用地集约、效益集显”的国土空间开发格局已经形成。（完）