把性别平等评估贯穿公共政策全过程

公共政策在其全过程中是否真正体现了性别平等，需要进行评估，而实质平等是公共政策性别评估的基本理念。公共政策过程包括四个阶段：议定、制定、执行、评估，对公共政策进行性别平等评估，就要在每个阶段把握政策评估的重点。另外，还需注意政策层次变化对平等结果的影响。

“社会性别主流化”是’95世妇会提出的全球战略，其基本含意是将性别平等意识纳入政府公共政策之中。公共政策之所以被视为是“公共的”，就因为它基于实现公共利益的目标，对所有政策对象采取了平等对待的立场。但是，公共政策在其全过程中是否真正体现了性别平等，需要进行评估。

实质平等是公共政策性别评估的基本理念

“平等”被认为是公共政策最重要的特性。但平等有形式平等和实质平等之区别，男女平等的公共政策应当追求实质平等。

——形式平等的公共政策往往是性别中立的政策

一般来说人们很容易把政策的统一规则当作平等，因此，这种政策被认为是性别中立的政策。但性别中立政策的前提是，两性被假设为“无差别”的群体，现实生活中，这样的假设并没有成为真实的两性平等图景。两性的权利和地位并不是平等的，政策环境存在着明显的性别差异，区别对待仍然是两性间权利资源分配的基本方式。性别中立政策并不考虑这些差异以及由此造成的不同结果。因此，性别中立政策所坚持的一致性的规则，在实际操作过程中有可能因此而扩大差距。

——追求实质平等的公共政策应当是性别敏感政策

性别敏感政策不是将男女纳入固定的范式，而是使社会系统更具有灵活性以适应不同类型人群的需要。它试图通过改变根深蒂固的社会性别结构来改变社会秩序。

性别敏感政策有两个显著的特点：一是从根本上挑战传统的社会性别结构，改变社会普遍认可的性别规则。比如，近年来，国际社会倡导家务劳动是两性的共同责任，一些国家开始通过立法，强化父亲照顾孩子的责任，以此推动两性角色的调整。法律之所以介入家庭中的孩子照顾，就是考虑到避免沿袭传统习俗的个人选择。

二是在政策制定中增加社会性别意识。性别问题不只是一种家庭内部关系，而是社会生活中的普遍关系。不少人认为妇女“在家里是领导”，既然妇女在家里的地位已经很高，当然不需要再讲平等了。这种把“男主外女主内”作为平等的形式，是对男女平等的误解。社会性别敏感政策，不仅指制定若干条专门解决妇女问题的具体政策，而是在所有公共政策的制定、执行的全过程中，都要有明确的社会性别平等理念和行动。

性别平等评估需要贯穿公共政策全过程

公共政策过程包括四个阶段：议定、制定、执行、评估。对公共政策进行性别平等评估，就要在每个阶段把握政策评估的重点。

——政策议定：突出社会问题的建构

政策议定是指设置议程，选择要解决的是哪些问题，这些问题是否能够被认定为政策问题，是否需要通过政策行动解决。形成政策问题需要三个条件：实际问题、表达渠道、政府认可。从实际存在的社会问题到政策问题，有赖于通过表达渠道传递给决策层。表达的过程实际上也是一个建构的过程，谁拥有话语权，谁就有能力建构“政策问题”。话语弱势造成了女性的表达不能有效传递给政府决策者，从而在政策议程设置中被边缘化。那么政策评估很重要的前提就是把“妇女问题”还原为社会问题，通过问题建构设置政策议程，纳入政策解决范围。

——政策制定：关注具体方案选择

通常认为：只有与妇女有关的政策才需要性别意识，一般政策不涉及性别，不需要做性别分析。但是，一个缺乏性别意识的政策在存在性别差异的社会环境中运行，怎么保证两性平等受益？男女平等在国家意识中无疑具有合法性，但文化规则造成的社会性别差异已经深刻地内化，在性别不平等基础上所建立的平等政策，很难保证不是对女性的另一种不平等。而从“照顾”女性出发的政策考虑，也很难避免不是对女性权利的歧视性对待。

政策制定往往受多种因素影响而偏离性别平等的原则。政策制定不能仅仅依靠经济发展，也不能只是靠提高妇女素质。因为不平等的根本原因是社会性别结构和与之相适应的社会性别机制，不是经济发展水平问题，更不是妇女自身的问题。制定性别平等的政策正是为了调动资源改变不平等的性别结构和机制。

——政策执行：重视再决策出现的偏差

应当承认，由于传统性别文化很大程度上左右着执行主体的行为选择，一项原本不具有性别歧视含义的政策，很可能最终产生了性别歧视的结果。比如，计划生育，在国家政策和法律上，都强调夫妻双方有实行计划生育的责任，但在实际执行过程中，节育和绝育的责任，已经完全落到妇女身上。出现这种变化的原因，往往被用生理的或技术的理由来说明。如果运用社会性别分析方法，就能比较清楚地发现背后隐藏的两性权力关系，以及由此导致的权利和义务分配的不平等。正因为社会性别结构性约束的普遍存在，政策执行经常受环境左右，不断妥协。观察和分析政策执行是如何妥协，以及这些妥协对两性关系有着怎样的影响，是政策分析需要认真对待的事。

——政策评估：发现和分析真实结果

运用社会性别分析方法，分析评价政策实际运行中对两性可能产生的不同影响，以及执行行为可能的性别偏差，是对政策进行社会性别评估的关键。所谓“性别敏感”就是要在司空见惯的甚至被认为是平等的社会现象中，发现性别不平等的存在及其表现形式。对此可以借助一个重要的工具，即建立分性别统计。

政策评估还有一个作用就是分析性别差异的原因。如果缺乏社会性别分析，就会缺乏对两性原有的地位差距导致的政策功能扭曲和权利分配不平等的关注；缺乏对由此造成的两性现实差距的重视，或者模糊两性之间的真实差距。应当建立“妇女不是问题，社会结构才是问题”的基本认识，警惕由于本质主义的思维逻辑导致的对性别问题的误解和扭曲，通过政策评估发现新的问题，进入下一轮政策周期。

注意政策层次变化对平等结果的影响

政策行动不仅具有周期性，还具有层次性。我国公共政策的基本状况是，在国家层面上制定了一系列男女平等的立法和政策，为男女平等提供了基本的制度性保障。但是，当性别平等从一般政策原则进入具体政策后，或具体机构在执行一般性政策时，却呈现弱化的倾向，与此同时，性别偏见和歧视呈现出强化的趋向，越接近实际生活，传统性别关系越容易左右政策行动。这可能并不表明，具体政策和执行机构放弃了男女平等的原则，相反，更有可能的是，在无差别的平等对待前提下，越接近具体操作层面，两性之间原有的差别和角色定位，越容易作为政策执行的依据发生作用，并在政策结果中表现出来。

这就要求在进行政策评估时，不能仅以国家法律和高层政策为蓝本，还要关注具有实际操作意义的具体政策，并发现那些实际执行过程中的潜规则。潜规则往往以传统习俗、社会惯习的方式，顽强地操纵和控制着两性间的社会权利和义务分配，而且还经常以“民主自治”的名义，阻挡国家法律和政策的落实。在落实男女平等基本国策过程中，应通过实施改造社会性别结构的政策措施，促进两性的社会平等。

（作者为江苏省扬州市委党校教授）