当前粮食安全问题综述
07.06.2016 20:32
本文来源: 粮食局
粮食、空气、水是人类生存的三大必需条件。 粮食安全问题不仅涉及到社会稳定，同时也关系到国家的安危。民以食为天，如果中国粮食出现问题，就有可能成为压垮骆驼的最后那根稻草。所以，在人口大国，粮食安全是关系国计民生、国家安全的大课题。虽然，目前我国粮食产量在一系列惠农政策鼓励下持续增长,但是，由于粮食作为农产品本身具有弱质性,因此保障我国粮食安全是一个战略时间长、涉及诸环节相互联系相互制约的复杂体系。在国际经济一体化、国内经济发展进入新常态形势下,2016年中央一号文件明确提出,粮食产量实现“十二年增”后,仍然需要不断增强粮食生产能力。 一、当前粮食储备现状 中国的粮食库存正在向历史峰值攀登。2015年10月8日，国家粮食局发布通知，用了两个“前所未有”来形容当前的粮食储存形势：“目前中国粮食库存达到新高，各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多也前所未有。” 库存的高企带来了粮仓的紧张。粮仓不足，究竟是哪里出了问题？有关专家分析，由于连续多年实施粮食托市收购，使得目前的政策性定价已经偏离市场的正常粮食价格，这也使得国内粮食品种结构性失衡现象日益突出。粮食收储政策稳定了中国农民收益，是国内粮食连年增产的重要推动力，但连续的政策性收储也使得大量粮源进入国家库存，国家政策性粮食拍卖销售不畅，多年累积叠加，最终造成各地区粮库仓容紧张的局面。 库存虽然高企，但在价格信号引导下，中国的粮食进口仍在激增。目前国际大豆、玉米、小麦、大米价格分别比国内价格每吨低数百元甚至近千元，这就给国内市场带来一定冲击，粮食进口数量持续增加，大大挤占了国内粮食市场销售份额。 当前来看，中国的粮食库存量已是世界第一。这无疑为中央的粮食安全新战略打下了坚实基础。而国家收购稻谷、小麦、玉米连续多年执行托市政策，也让农民确实得到了实惠，但经过近10年来的实施，也带来了粮食高库存的问题。如何解决库存压力问题，众说纷纭，有专家提出要把粮食调控完全交给市场去平衡，有的则认为无论有多大压力，政府都要兜底。因为粮食安全必须由国家掌控。所以，粮食调控政策改革势在必行，但必须是长期的，不能一蹴而就。无论是调整粮食托市收购价格，还是改用目标价格政策，都要给种粮农民一定的过渡期，让种粮农民逐步适应过渡期的现状。 二、去库存与增仓容只能解决燃眉之急 事实上，仓容缺口越来越大是全国范围内的普遍现象。据新华社消息，江苏粮油商品市场是省内规模最大的国有粮食交易市场，从2015年下半年以来，粮食交易就十分清淡，2016年以来市场开始拍卖2013年和2014年的粳稻，几乎没有成交。各地粮库自营收购的粮食，要么是当地财政补贴、要么是粮库亏本才卖出去的。估计2016年全省夏粮收购时的仓容缺口占应收量的三分之一左右，达历史新高。目前全省粮食系统都忙着去库存，但是困难很多。从2015年开始，江苏省乃至全国出现不同程度的卖粮难现象，主要原因就是仓容缺口太大，不能敞开收购。粮库爆满，是粮食过剩了吗? 2015年全国粮食实现十二连增，总产量是1.24万亿斤，但根据有关部门测算，全国粮食总需求在1.28万亿斤左右，需求存在缺口，所以还要进口一些粮食。 粮库爆仓，怎么还要进口呢?其中一个很重要的原因是现在居民储粮习惯改变了。过去，农村居民一年到头的口粮都是存在家里的，近几年，农村土地流转速度很快，多数农民已经不从事农业生产、不种粮了，基本上每家每户也就储存十来天半个月左右的粮食。城市居民的存粮通常来说更少。尽管这几年国家投入巨资新建扩建了一批粮库，修缮了一批危仓老库，但是，当城乡居民的口粮都交给国有粮库储存时，仓容缺口就凸显出来了。国有粮库的仓容压力陡然增加，去库存腾仓容就是迫在眉睫的事情，因为如果不这样做，粮库没有仓容了，即使想收购农民的粮食也是心有余而力不足，那么就会出现卖粮难。为保护农民利益，防止“谷贱伤农”，2016年国家继续在小麦主产区实行最低收购价政策。 粮食进口和国内粮食库存矛盾不断增大，我国粮食亟待“去库存化”，以解燃眉之急。 三、当前粮食安全不稳定因素 首先是“存储”问题。粮食进口数量不断攀升，粮食库存量也达到近年高点——我国粮食正呈现生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象。我国粮食安全目前面临的主要问题：一是国内粮食的价格高于国际市场价格，接近“天花板”；二是全球粮食产量创新高、库存量创新高、消费量增速降低、价格增幅降低；三是粮食生产成本“地板”问题；四是粮食补贴接近“黄线”；五是过度使用耕地发展粮食生产，带来粮食生态的破坏，粮食生态环境亮起“红灯”。同时还存在中国粮食进口大增问题。由于国内农产品价格比国际价格高，加工企业更愿意使用进口粮食，导致国内库存不断攀升，粮食出口竞争力下降。高库存使得粮食品质下降，损耗严重。粮食在储存期间不仅存在着自然损耗和减量，而且品质、营养和食味也逐年下降，时间长了还会失去食用价值，只能转作饲料或肥料。如果发生虫害，则品质下降和损耗增加将更快。储存费用增加，国家财政负担加重。粮食储存不仅需要保管费、烘晒整理费、入库出库费等，还占用了大量的资金，需要支付银行利息。国家粮食库存要由国家财政来承担费用，大量的财政资金用来储存粮食，生产者、消费者和加工企业都未得到好处。卖方市场压力加大。巨大的粮食库存使国内粮食始终处于供大于求状态，对未来的粮食市场价格走势产生了较大压力，虽然有国家托市政策支持，对农民影响不大，但却影响了经营者的积极性和市场调节作用的发挥。仓容不足矛盾突出，超正常建库将导致大量浪费。由于粮食库存非正常大量增加，原有的粮食储存能力远远不足，国家不得不大规模投资建库。但任何一个国家也不能长期保持这样大量粮食库存，一旦粮食库存恢复正常，粮食仓容和库容将大量闲置，造成财力、人力和土地的巨大浪费。粮食库存管理难度增加。由于粮食库存增加，国家政策性粮食不得不委托社会企业代储，导致管理难度增加，个别代储企业以陈顶新、以次顶好的情况时有发生。 其次是“生产”问题。总体来看，截至2012年底，中国耕地总数已经接近18亿亩红线；人均耕地不足1.5亩，不到世界平均水平的二分之一，发达国家的四分之一。联合国对耕地有一个警戒线：人均耕地少于0.8亩的时候，会发生生存危机。而目前中国2000个左右的县里，有600多个县人均耕地面积低于0.8亩。在耕地质量下降、后备土地资源不足的情况之下，近年来关于“中国的18亿亩耕地红线是否要守住”的争议，仍然一直不断。从供给需求理论而言，全世界范围内充分调配资源是没有问题的，这符合理论逻辑。但目前并不存在一个完美的全球粮食市场；中国的粮食总产量接近60000万吨，全球的交易额是30000万吨，如果中国出现粮食短缺，没有哪个国家能够解决这个问题。“中国目前至少需要30亿亩以上的国土面积才能满足需求。但中国18.2亿亩耕地转化成播种面积，大约只有24亿亩（一亩地一年种植三季作物，即为3亩播种面积）。守住18亿亩耕地还进口那么多粮食，不守住会怎么样？按照中国农业科学院的规划，到2030年，如果粮食完全自给，需要耕地数量分别为19.47亿亩。但是这个耕地面积已经守不住了，那么中国的缺口粮食从哪里来？有人认为，伴随经济全球化的发展，虽然土地、水不能流动，但粮食可以流通，“粮食安全”可以购买。这实际上是选择性地规避“国内、国际两个市场”、“自产、进口两种资源”“开放型经济”的主次关系，简单而不顾长远地将粮食安全推给了“市场”，给粮食安全留下极大隐患。若将粮食安全推给了“市场”，如果发生自然灾害、突发事件或者是战争，进口粮食出现了问题，中国的粮食储备能支撑多久？对此，习近平强调：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。” 再是“认识”问题。近年来有些人主张应更加开放国际市场，通过进口解决我国耕地资源不足和人民群众生活水平提高对粮食消费增长之间的矛盾。这种观点在现实中根本行不通。因为国际市场上粮食贸易量每年只能提供2亿多吨谷物，而中国谷物消费量每年超过5亿吨，绝对无法满足我们的需要。退一万步说，即使国际市场现在能够满足我们的粮食需求量，那我们依赖他人吃饭的程度也太高了，几乎等于把我们的生命交给别人了。 四、粮食安全之策 从人类生存和发展基本要求看，人是铁，饭是钢，一顿不吃饿得慌。粮食安全应该是粮食生产的终极目标。习近平指出：“手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。”古人常讲“洪范八政，食为政首”。我国13亿多张嘴要吃饭，悠悠万事、吃饭为大。只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住。习近平同志以战略家视野审视“饭碗”问题，他说：“历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没用。解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内。”他强调：“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。”在中央全面深化改革领导小组第七次会议上习近平指出：“要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。” “十三五”规划建议提出：“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”耕地是粮食生产的命根子，是粮食生产的主要载体。皮之不存，毛将焉附？没有耕地，就没有口粮。耕地红线是粮食安全的大坝，保护耕地就是保护粮食生产。保护耕地就是保住老百姓的饭碗，坚守耕地红线就是守住13亿人的口粮底线。我国长期以来习惯于藏粮于仓、藏粮于民、以丰补歉的策略。耕地占补质量严重不平衡，耕地总体质量下降，致使粮食生产能力不足，只能尽可能扩大粮食播种面积和提高单产，利用丰年的节余弥补歉年的不足。这就带来了高额的仓储费用，形成了财政的巨大负担，同时也影响了其他作物的发展和农民收入的增加，特别是不能保证我国的粮食安全，如果连续几年歉收，就给粮食的供应带来很大压力。而“藏粮于地”战略则适时调节了这种问题，在粮食供过于求时，采取轮作休耕，使一部分土地来减少粮食生产数量，粮食紧缺时又将这些土地迅速用于生产粮食，通过耕地的增加或减少来维持粮食供求的大体平衡。实行土地休耕，虽然不生产粮食，但粮食生产能力还在，并且土地休耕后还可提高地力，实际上就等于把粮食生产能力储存在土地中。 中共中央政治局常委、国务院总理李克强说，我国粮食供需总体上仍处于紧平衡状态，“靠天吃饭”还没有根本改变，今后粮食消费还将刚性增长，十几亿人的吃饭问题，谁也“背”不起，只有靠我们自己。这是治国安邦的头等大事，要坚持不懈地抓好。要做好“广积粮、积好粮、好积粮”三篇文章。广积粮，就是要着力稳定粮食产量和提高粮食综合生产能力；积好粮，就是要适应人民生活水平提高和消费升级，增加优质粮油的产量和储备；好积粮，就是要改善储运条件，减少产后损失，健全市场体系，做到随时可调，保证能及时调到需要的地方、调到困难群众手中。 为了解决当前粮食安全问题，国务院在《关于国家粮食安全工作情况的报告》中指出，要进一步加大投入和政策扶持力度。加快健全农业投入保障机制和保护体系，调整国民收入分配格局，优化财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，较大幅度增加对农业的投入，重点向粮食主产区和产粮大县倾斜。建立健全以公共财政为主体的多元化投入机制，落实优惠政策，吸引社会资金投向粮食生产。加大农田水利建设资金整合力度，增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模。健全农业补贴制度，完善粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴办法。落实和完善农资综合补贴动态调整机制。完善粮食最低收购价政策。继续稳步提高最低收购价格，引导市场粮价保持在合理水平。继续通过采取价格支持、增加补贴等多种方式，逐步提高种粮的比较效益。强化粮食安全责任。保障粮食安全是各级政府共同的责任。建立健全中央和地方粮食安全分级责任制，在国家宏观调控下，全面落实粮食省长负责制。中央政府负责全国的耕地和水资源保护、粮食总量平衡，统一管理粮食进出口，健全中央粮食储备，调控全国粮食市场和价格，支持各地发展粮食生产，不断完善各项强农惠农政策措施，促进和保护国内农业和粮食产业发展。进一步明确和落实粮食发展目标，切实把中央强农举措不折不扣贯彻到基层，惠农政策不缩不减落实到农户，引导农民发展粮食生产。 2015年底，财政部、农业部又联合发布了《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，从2016年起，在全国全面推开农业“三项补贴”改革，即将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。《通知》要求，农业“三项补贴”改革工作由省级人民政府负总责，地方各级财政部门、农业部门具体组织实施。要结合本地区实际，抓紧制定实施方案，务必于6月30日前将需兑现到农民手中的补贴资金发放到位，让农民群众吃上“定心丸”。 从上世纪七十年代毛泽东主席提出的“深挖洞，广积粮，不称霸”的战略要求，到现在党和国家领导人提出的“广积粮，积好粮，好积粮”治国安邦之策，无不显示了粮食安全的重要性。党的十八大以来，习近平总书记从我国发展全局出发，深刻阐述了粮食安全的重大理论与实践问题，多次强调“解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”。面对经济发展新常态，保障国家粮食安全面临着新挑战，我们要时刻绷紧粮食安全这根弦，守住管好“天下粮仓”，要牢记历史，在吃饭的问题上，不能得健忘症，不能好了伤疤忘了疼。民以食为天，粮食安全是维系社会稳定的“压舱石”，是国家安全的重要基础，是一刻也不能放松的永恒课题。（连云港市粮食局苏学文）
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