强制医疗执行检察办法解读:防“被精神病”和“假精神病”
规范强制医疗执行监督的有力保障
——《人民检察院强制医疗执行检察办法(试行)》解读
2016年6月,最高人民检察院正式印发《人民检察院强制医疗执行检察办法(试行)》(下称《办法》)。刑罚执行监督、刑事强制措施执行监督、强制医疗执行监督构成刑事执行监督的三大组成部分。刑罚执行监督工作的主要规范性文件是《人民检察院监狱检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》,刑事强制措施执行监督工作的主要规范性文件是《人民检察院看守所检察办法》。《办法》是强制医疗执行监督工作的主要规范性文件,自此,刑事执行检察三大监督职责都实现了有章可循。为了便于正确理解和适用《办法》,现将《办法》的起草背景与过程、有关问题和主要内容说明如下:
一、《办法》的制定背景与过程
2012年修改后刑事诉讼法赋予检察机关对强制医疗执行实行监督的职能,《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(下称《规则》)规定强制医疗执行监督职能由刑事执行检察部门承担。实践中,精神病人肇事肇祸多发,有的甚至多次肇事肇祸,严重危害社会公共安全,特别是严重危害人民群众生命财产安全,而目前对于这类特殊人群的管理相对薄弱。司法实践中,有的精神病人虽然被法院依法决定强制医疗,但是因为法院、公安机关交付执行不到位或者该地区没有专门的强制医疗机构,导致有的被决定强制医疗的人没有被送到强制医疗机构执行强制医疗,成为社会治安的重大隐患。因此,检察机关应当加强对强制医疗执行活动的监督,保证国家法律在强制医疗执行活动中正确实施,维护被强制医疗人的合法权利,保障强制医疗执行活动依法进行。同时,各地检察机关也反映,在检察监督工作中,由于法律法规不够完善,对强制医疗执行监督的规定还比较原则、抽象,影响和制约了强制医疗执行检察监督工作的有效开展,呼吁最高检尽快制定相关规范性文件,加强和规范强制医疗执行检察工作。鉴于此,最高检制定出台关于强制医疗执行检察的规范性文件,变得十分必要。
根据《最高人民检察院关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》及工作方案,最高检将“完善对强制医疗执行的监督机制”作为一项检察改革任务,确定由刑事执行检察厅作为牵头部门。2014年初,最高检刑事执行检察厅在深入调研的基础上,根据刑事诉讼法和《规则》等有关规定,起草了《办法》初稿。随后,刑事执行检察厅就《办法》初稿分别征求了全国32个省级检察院刑事执行检察部门的意见,再次修改后,又两次征求了最高法研究室、公安部法制局以及最高检有关内设机构的意见,并经三次厅务会研究讨论,反复修改完善,形成了《办法》审议稿。2016年5月13日,最高人民检察院检察委员会审议通过《办法》,并于6月正式印发各地。
二、《办法》中需要说明的几个问题
(一)关于强制医疗执行检察监督的对象和监督方式。目前,法律、法规尚未对强制医疗机构的名称、设置和管理体制作出明确规定。2013年,公安部发文要求各地将原来收治被强制医疗的精神病人的“安康医院”统一更名为“强制医疗所”。当年7月,国务院办公厅转发了中央综治办、公安部、卫生计生委等11个部门《关于加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作的意见》(国办〔2013〕68号),要求被法院决定强制医疗的精神病人应在公安机关强制医疗所或指定的精神卫生医疗机构执行强制医疗,尚未建立强制医疗所的省(区、市)地方政府要抓紧指定至少一所精神卫生医疗机构履行强制医疗职能,并要求地方政府加强强制医疗所建设。目前,全国仅有19个省(区、市)设有属于公安机关管辖的26家强制医疗所(或者安康医院),其中部分还是地市级政府设置的,其他12个省(区、市)均没有专门的强制医疗机构。有的地方只好由政府临时指定普通的精神卫生医疗机构执行。同时,这也导致检察机关强制医疗执行监督的对象不明确。鉴于此,《办法》第6条对强制医疗执行监督的对象和监督方式作了相对灵活的规定,明确将强制医疗所和受政府指定临时履行强制医疗职能的精神卫生医疗机构纳入监督范围,因此,《办法》中的“强制医疗机构”包括强制医疗所和受政府指定临时履行强制医疗职能的精神卫生医疗机构。考虑到不同地区强制医疗机构收治被强制医疗人的人数、设施条件和检察人员力量不一的实际情况,《办法》第6条规定检察院对强制医疗所可以实行派驻检察或者巡回检察,对受政府指定临时履行强制医疗职能的精神卫生医疗机构应当实行巡回检察。
(二)关于如何防止和纠正“被精神病”和“假精神病”的问题。根据刑事诉讼法第285条的规定,强制医疗一般由公安机关提出意见,检察机关向法院提出强制医疗的申请,法院经审理作出是否强制医疗的决定。但在实践中,会出现“被精神病”和“假精神病”的问题:一是对于没有精神病的正常公民,有关机关以其有精神病为名,通过非法程序或者“法定”的强制医疗程序,将其送到强制医疗机构进行强制医疗。二是对于实施暴力行为危害公共安全或者严重危害公民人身安全构成犯罪,且具有刑事责任能力或者限制刑事责任能力的人,其亲友通过非法途径或者司法工作人员徇私枉法,将其鉴定为不具有刑事责任能力的精神病人,然后被法院决定强制医疗。为了保护公民的合法权益,维护司法公正,检察机关对这两种问题都应当进行监督。因此,为了防止和纠正正常公民“被精神病”和依法应当被追究刑事责任的人成为“假精神病”的问题,《办法》第9条规定,检察院发现强制医疗机构收治未被法院决定强制医疗的人的,应当依法及时提出纠正意见;第22条规定,检察院发现被强制医疗人不符合强制医疗条件,法院作出的强制医疗决定可能错误的,应当将有关材料转交作出强制医疗决定的法院的同级检察院,收到材料的检察院公诉部门应当限期审查,并将审查情况和处理意见书面反馈负责强制医疗执行监督的检察院。
(三)关于对强制医疗机构对被强制医疗人使用约束措施的监督问题。对强制医疗机构对被强制医疗人使用约束措施,要不要监督,存在争议。精神卫生法第40条规定:“精神障碍患者在医疗机构内发生或者将要发生伤害自身、危害他人安全、扰乱医疗秩序的行为,医疗机构及其医务人员在没有其他可替代措施的情况下,可以实施约束、隔离等保护性医疗措施。实施保护性医疗措施应当遵循诊断标准和治疗规范,并在实施后告知患者的监护人。禁止利用约束、隔离等保护性医疗措施惩罚精神障碍患者。”根据这一规定,对被强制医疗人使用约束措施是有明确法律规定的,因此,《办法》第12条明确规定强制医疗机构“违反规定对被强制医疗人使用约束措施”是检察院应当提出纠正意见的违法情形之一。
(四)关于检察人员应否与被强制医疗人谈话的问题。考虑到实践中有的被强制医疗人无民事行为能力,其谈话没有法律效力,但有的被强制医疗人经过一段时间治疗后能够恢复部分民事行为能力或者完全民事行为能力,从强制医疗执行检察的工作实际出发,检察人员与被强制医疗人谈话,可以了解强制医疗机构及其工作人员是否有违法情形,可以受理其控告、举报和申诉等。因此,《办法》第8条、第11条等将检察人员与被强制医疗人谈话作为强制医疗交付执行、医疗、监管活动检察的方法之一。此外,对于被强制医疗人主动约见检察官或者向检察人员提出控告、举报、申诉的,《办法》第20条规定,检察人员应当及时与要求约见的被强制医疗人谈话,听取情况反映,受理其控告、举报、申诉。
(五)关于对2012年底前强制医疗决定执行的监督问题。2012年底以前被公安机关依据刑法第18条第1款的规定决定强制医疗的精神病人,目前还有很多人在强制医疗机构内继续被执行强制医疗。检察机关对这一部分精神病人被执行强制医疗的活动是否要监督,存在两种不同意见。第一种意见认为,强制医疗是1997年刑法规定的刑事措施,为保护这部分被强制医疗人的合法权益,根据刑法和刑事诉讼法的立法规定精神,检察机关应当对其被执行强制医疗的活动实行监督。第二种意见认为,强制医疗执行监督是修改后刑事诉讼法赋予检察机关的职责,对于2012年底以前强制医疗决定的执行,检察机关监督缺乏法律依据,因此不应当监督。《办法》采纳了第一种意见,在第28条规定,对2012年12月31日以前公安机关依据刑法第18条的规定决定强制医疗且2013年1月1日以后仍在强制医疗机构被执行强制医疗的精神病人,检察院应当对其被执行强制医疗的活动实行监督。
三、《办法》的主要内容
《办法》共计31条,分为八章,包括:总则,交付执行检察,医疗、监管活动检察,解除强制医疗活动检察,事故、死亡检察,受理控告、举报和申诉,纠正违法和检察建议,附则。各章的主要内容是:
第一章为“总则”。主要规定了《办法》的制定目的与依据,强制医疗执行检察的任务、职责,强制医疗执行检察的监督主体与职责分工,检察机关内部各部门间信息通报、协调配合机制,以及检察方式等。《办法》第3条规定强制医疗执行检察的职责包括:对法院、公安机关的交付执行活动以及强制医疗机构的收治、医疗、监管等活动是否合法实行监督,对强制医疗执行活动中发生的职务犯罪案件进行侦查等。因为强制医疗机构的工作人员行使法定的强制医疗执行职权,属于国家工作人员,在强制医疗实践中会发生虐待被监管人(即被强制医疗人)、玩忽职守、滥用职权以及贪污贿赂等职务犯罪,所以检察院刑事执行检察部门应当依法对这些职务犯罪进行立案侦查,追究有关人员的刑事责任。《办法》第4条规定,对强制医疗执行活动的监督职责由检察院刑事执行检察部门负责,同时明确了对法院和公安机关强制医疗交付执行活动的监督由同级检察院负责,以体现同级对等监督原则,交付执行监督职责具体也应当由刑事执行检察部门承担。
第二章为“交付执行活动检察”。强制医疗交付执行活动是强制医疗的起始阶段,分为“交、送、收”三个环节,即交付法律文书、送交执行和收治活动,分别由法院、公安机关和强制医疗机构负责。法院作出强制医疗决定后应将有关法律文书交付公安机关,公安机关应将被决定强制医疗的人送交强制医疗机构执行,强制医疗机构应依法收治被决定强制医疗的人。因此,本章规定了检察机关对交付法律文书、送交执行和收治活动检察的内容、方法和应当纠正的违法情形。
第三章为“医疗、监管活动检察”。本章规定了检察机关对强制医疗机构的医疗、监管活动检察的内容、方法和应当纠正的违法情形。强制医疗主要包括两个方面内容:一是对被强制医疗人进行医疗,二是对被强制医疗人进行监管,防止其再次发生危害社会、他人的行为。因此,对被强制医疗人进行医疗和监管即是强制医疗执行的内容,也是强制医疗执行检察监督的主要内容。为保障被强制医疗人的合法权利,维护强制医疗机构的监管安全,《办法》第12条规定,检察院发现强制医疗机构有殴打、体罚、虐待或者变相体罚、虐待被强制医疗人,违反规定对被强制医疗人使用约束措施,没有依照规定保障被强制医疗人生活标准,没有定期对被强制医疗人进行诊断评估,强制医疗工作人员的配备以及医疗、监管安全设施、设备不符合有关规定等违法情形的,应当依法及时提出纠正意见。
第四章为“解除强制医疗活动检察”。根据强制医疗执行的工作流程,强制医疗执行分为交付执行、执行(即医疗与监管被强制医疗人)和解除执行三个环节。本章主要规定对强制医疗机构的解除执行强制医疗活动进行检察的内容、方法以及解除环节容易出现的应当纠正的违法情形,包括:强制医疗机构对不需要继续强制医疗的被强制医疗人没有及时向决定强制医疗的法院提出解除意见或者对需要继续强制医疗的被强制医疗人不应当提出解除意见而向法院提出解除意见,收到法院作出的解除强制医疗决定书后不立即解除强制医疗等。需要特别说明的是,检察院对于法院解除强制医疗的活动应当进行监督,但是考虑到法院审理解除强制医疗案件的活动属于审判活动,不属于强制医疗执行活动,因此本《办法》没有规定检察院对法院解除强制医疗活动进行监督的内容。
第五章为“事故、死亡检察”。本章参照《人民检察院监狱检察办法》《人民检察院看守所检察办法》,规定了检察机关对强制医疗机构中被强制医疗人脱逃、群体性病疫、伤残、非正常死亡等事故检察的内容和检察方法。考虑到强制医疗所是一种特殊的监管场所,被强制医疗人也是一种特殊的被监管人,因此,《办法》第18条明确规定“被强制医疗人在强制医疗期间死亡的,依照最高人民检察院关于监管场所被监管人死亡检察程序的规定进行检察”。
第六章为“受理控告、举报和申诉”。本章主要规定了检察机关如何办理被强制医疗人及其法定代理人、近亲属向检察机关提出的控告、举报和申诉,以及对强制医疗决定可能错误的处理程序。在强制医疗执行监督工作中,会发现刑事执行检察部门发现法院的强制医疗决定可能错误或者收到被强制医疗人及其法定代理人、近亲属不服强制医疗决定的申诉的情形,这两种情形不属于强制医疗执行监督的内容,而是属于检察院公诉部门具体负责的强制医疗决定监督的内容。为了体现检察机关内部各业务部门之间的协调配合,《办法》第19条和第22条规定,刑事执行检察部门应当将不服强制医疗决定的申诉和强制医疗决定可能错误的有关材料转交作出强制医疗决定的法院的同级检察院公诉部门审查处理,并及时将办理情况反馈申诉人。为拓宽强制医疗执行监督信息的来源渠道,方便当事人控告、举报和申诉,《办法》第20条规定了检察官信箱与谈话制度,即检察院应当在强制医疗机构设立检察官信箱,接收控告、举报、申诉等有关信件,检察人员应当定期开启检察官信箱,应当及时与要求约见的被强制医疗人及其法定代理人、近亲属等谈话。
第七章为“纠正违法和检察建议”。本章规定了检察机关发现强制医疗机构、公安机关、法院等被监督单位在强制医疗活动中的违法情形后提出纠正意见的程序制度,被监督单位对纠正违法意见书面异议的复议和复核制度,检察机关发现强制医疗执行活动中执法不规范、安全隐患等问题的检察建议制度等。为了体现监督制约关系,解决监督争议,《办法》第24条规定:被监督单位对检察院的纠正违法意见书面提出异议的,检察院应当及时复议。被监督单位对于复议结论仍有异议的,可以向上一级检察院申请复核。上一级检察院应当及时作出复核决定,并通知被监督单位和下一级检察院。
第八章为“附则”。本章主要规定了强制医疗执行检察有关工作制度和其他不便于放入其他章的内容,包括:被强制医疗人的定义;对2012年底前强制医疗决定执行的监督;对公安机关临时保护性约束措施的监督;检察人员违纪违法的责任追究制度等。《办法》第30条规定了强制医疗执行监督责任制,有利于规范检察人员的监督行为,防止检察人员不履行或者不认真履行监督职责等问题的发生。
(作者单位:最高人民检察院刑事执行检察厅)