代表委员谈“小区开放”:补偿标准存在法律空白

　　 代表委员谈“小区开放”  

　　张浩/漫画

　　编者按 《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出住宅小区街区化,引发热议。本刊专门邀请法律界全国人大代表陈舒和全国政协委员彭静对此进行解读。

　　 加强法律保障与民意协商  

　　全国政协委员、重庆静升律师事务所主任 彭静

　　《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(下称《意见》)的出发点是解决日趋紧张的交通状况,打开大院、推倒围墙是疏通城市“毛细血管”的一步好棋,但也引发一些质疑和担忧:基于公共利益所带来的公共政策改革是否有法律保障?能否在不违背既有法律的基础上保护居民财产权、安宁权等合法权益?

　　◆院墙开放与法律不冲突

　　坊间不乏这样的声音:“小区是我家,院墙不是想拆就能拆。”根据我国物权法第73条规定:建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。既然开发商在建造小区住宅以及业主在购买的过程中已经向国家支付了含有小区道路土地在内的土地出让金,建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房就应当属于业主共有,是全体业主的私有财产权益。但这并不意味着物权法阻却了对该部分土地公共化的途径,根据物权法和土地管理法的有关规定,在符合公共利益的前提下,政府也可以按照法定条件和程序,依法予以征收并且给予补偿。

　　土地管理法第58条规定,为公共利益需要使用土地的,为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的等情况,可以经过合法程序收回国有土地使用权。同时,对土地使用权人应当给予适当补偿。这是涉及土地使用权主体变更的“土地收回”的情况,而对于“不变更权属,只变更土地用途”的,也需要按照城乡规划法第50条的规定,给予业主相应补偿。当然,如何征收、补偿是一门艺术,不能仅凭国家单方意志决断,需相关法律措施予以配套,并广泛吸收民众意见。

　　◆补偿标准存在法律空白

　　“打开院墙”绝非没有原则。从政府规划的角度,并不是所有的院墙都要拆除,街区制的实施是以城市道路交通的优化整合为前提,其重点在于将若干大型的封闭小区划分成若干成熟的居住小区,其根本目的在于优化城市道路空间的同时,也为打造更高品质的居住环境创造条件。

　　从私权保障的角度讲,开发商在建造小区住宅以及业主在购买的过程中,已经向国家支付了包含小区道路土地在内的土地出让金,它的土地使用权应当归业主。为此,如果政府要对小区的土地进行征收或使用,应当支付相应对价的补偿。在此方面,当前我国国有土地上房屋征收与补偿条例仅仅对国有土地上的建筑物如何补偿进行了规定,而对于小区内的绿地和公摊面积如何补偿,是有待解答的法律问题,亟须制定新的法律法规或由相关部门作出解释。在补偿标准上,要以开发商和小区业主已经支付的对价为参考标准,根据土地已使用年限、剩余年限以及地块估价进行确定。

　　◆实施过程要充分尊重民意

　　实施街区制应当经由法律程序。在物权法已经明晰小区公共道路和设施的产权归属前提下,小区道路公共化事实上要求国家权力与私人权利在空间利益上实现平衡,而二者平衡的前提是公共利益。为确保公共利益不被滥用,应当由正当程序加以保障。道路的规划决策应当经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论等法定程序,保证业主在规划环节就能够充分参与。在土地的征收方面,也应当就征收方案与业主进行充分沟通,并经得全体业主的民主表决、一致同意。

　　街区制的具体落实要充分保障民众在立法决策中的知情权和参与权。《意见》出台后之所以引起民众的“误解”和“吐槽”,主要原因在于该《意见》出台前,相关部门没有向社会公布草案内容,导致部分民众对其制定的背景及具体内容难以准确把握。国家应适时出台相关法律制度对拆除小区的条件、流程以及权益补偿等进行明确,确保拆除工作法治化。在此后的制度细化以及配套制度的制定过程中,相关部门应主动向民众征求意见建议,及时通过合理渠道发布进展情况,凝聚民意。

　　◆小区公与私的规定需更新

　　拆除院墙,意味着国家公权力进入到原来不能介入的领域,这将给原有的市民社会空间带来一定的压缩。因此,拆除院墙的过程还应当加强建设管理,街区制的建设应当与城市管理、公共服务水平的提升紧密挂钩,通过加强公共管理服务水平来加强对于人民合法权益的保障。为确保小区业主等相关主体的利益不受侵犯,应在法治基础上提升物权保障、安全管理和物业服务。

　　加强立法建设,明确小区公共用地的使用及收益问题。对于已经建成的小区,在围墙拆除后,相关的道路通行、绿地及公共设施的使用收益应当归属于全体业主所有,法律应当明确具体的补偿办法。而对于未建的小区,法律应当规定相关物业的土地使用权限于住宅楼所占的土地,而不包括小区内的道路、绿地及公共设施部分。

　　明晰业主权限,强化小区的功能建设。目前,小区公共事务的管理权归属小区业主委员会,实践中由业主委员会委托物业公司管理。小区围墙拆除后,小区管理实务可具体分为全体业主的公共事务部分和涉及第三方的事务管理部分。前者包括住宅楼内的保洁、公共建筑、设施、线路的保养维修以及安全巡逻等相关事务,后者包括业主车辆与其他车辆的停放、小区道路的通行以及小区内公共设施的使用等事项。这就需要明确划定政府管理权限与小区业主权限之间的界限,以便各方面更加明确地参与小区事务的管理。

　　◆出台细则保障安全安宁

　　现代住宅小区设置围墙的目的,在于保障小区业主的人身、财产安全,一旦围墙拆除后,如何保障小区业主的安全,防止非法人员从事犯罪行为,要尽早应对。目前,小区的安全管理工作主要由物业管理部门负责,小区围墙拆除后,伴随着人流、物流、车流的持续更迭,再继续由物业管理部门负责小区的安全保障既不现实,也缺乏正当性法律依据。可以通过增加社区警力、安装相应的监控设备以及政府向保安公司购买社会服务的形式加强安全保障,还要对小区道路设定通行速度限制,确保小区居民的人身、财产安全。

　　要加强与业主的协商,充分保障业主的生活安宁权。生活安宁权是由居住场所带来的自然人享受生活安宁、渴望得到健康舒适环境而不受他人影响、侵扰的权利。在小区道路公共化的过程中,业主的生活安宁权容易受到侵犯,尤其要对“宁静权”给予关注,重点解决小区被噪声困扰的问题。对此,政府应进行合理规划,并加强与业主的协商,可以考虑将受影响最大的底层住房改成商业用房,对于临近街区的楼房可以统一加装隔音窗户,对受到侵害严重的业主给予充分必要的补偿。

　　总之,在推动街区制的过程中,如若只管“打开”,不管“建设”,只管触动公众利益,不管保障公众权益,就不能确保改革的正当性,也就难以实现改革的预期效果。只有加强法律保障和民意协商,充分尊重业主选择权和合法权益,才能充分调动社会各界对该项公共事务的支持,才能使打开院墙加快街区建设成为一项利国利民的良政。

　　 为公共利益可依法赎买  

　　何璐

　　全国人大代表、广东省广州市律师协会名誉会长、《广州律师》杂志主编陈舒这两天正为即将开幕的全国两会奔走准备。2月24日中午,日程安排紧凑的陈舒抽出休息时间,接受了本报记者的采访,就备受关注的“街区制”谈了自己的看法。

　　记者:陈代表您好,《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(下称《意见》)提出推广街区制,您对这项政策怎么看?

　　陈舒:从文件名字就能看出,《意见》谈的是城市规划建设管理的问题。众所周知,兴建住宅区都要经过规划审批,《意见》的出台意味着今后在规划城市设计时不提倡封闭式小区了。这对于城市发展来说,是比较好的。

　　很多人愿意住进封闭式小区,因为多重门禁提升了安全感,这样的小区往往还自带绿地甚至小公园,只让业主享用,外面人进不来。但是从规划理念上讲,今后这类小区不能再搞了。现在土地资源比较紧缺,尤其是大城市,如果都搞成封闭式小区,圈成一块块,不让外人进来,这种模式不可持续。我国人口众多,总体上讲土地资源稀缺,大规模的土地出让、封闭式建设不是长久之计。规划理念的改变也不存在侵占了谁的利益,反而是保护了公共利益,是为了使公共的土地让更多的人有机会来共享,实际上是公共管理理念进步的体现。

　　记者:很多人担心围墙拆除后安全得不到保障,如何解决这个问题?

　　陈舒:其实这不光是住户的安全问题,更是整个社会的治安问题,同样也是公共管理的问题。我们看现在有些小区占地非常大,因为过去政府一下子就把几百亩土地批给了某个开发商,建成一个小区,这块土地上的很多公共服务其实是交给了开发商。开放小区后,政府的公共服务要跟上,不能“卸包袱”。

　　就我国目前城市的土地资源而言,尤其是在一二线城市,有没有可能让每一个人都住在封闭式小区里呢?显然是做不到的,既然做不到,政府就不能只让少数人享有安全而大多数人没有。政府要提高公共管理和治安管理的能力和效率,要让所有人都有安全感。这一方面需要加大公共管理力度,另一方面居民们也要邻里相守,一同把社区管理、治安管理做起来,共同承担责任、共同履行义务、共同分享成果。

　　记者:您觉得推进这项政策还需要注意哪些问题?

　　陈舒:对于过去已经完成规划、建成售出的小区,按照物权法有关规定,小区里面的公共道路、绿地属于小区业主共有。既然把房产证这个红本本发给了人家,那人家的原有权利就要认可、尊重。如果某个封闭式小区过去圈了很多地,形成了一座“孤岛”,使公共道路到你这儿成为“断头路”或者要拐个大弯,造成交通阻塞不畅,那就涉及公共利益和私人利益的问题。在这种情况下,根据现有法律规定,国家可以进行赎买。比如物权法就对政府为了公共利益征收、征用土地作出了规定。这里要注意两点,首先赎买必须是为了公共利益,是为了城市发展需要;其次,要依法合情合理给予私人补偿。举个例子,广州大桥需要扩宽,因为该地已成为交通咽喉。但是一扩宽,桥两边的建筑就会受到影响,原有绿化被砍掉后,附近楼房会面临噪音大、安全系数低的问题,政府就给周边楼房安装了防盗窗、隔音设施。总之,只要是为了公共利益,只要政府带好头,大家都依法办事,相信这项政策实施起来就没有问题。