我国首家民营国家森林公园的现状及前景

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我国的森林公园分为国家森林公园、省级森林公园和市、县级森林公园等三级，其中国家森林公园是指森林景观特别优美，人文景物比较集中，观赏、科学、文化价值高，地理位置特殊，具有一定的区域代表性，旅游服务设施齐全，有较高的知名度，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所，由国家林业局作出准予设立的行政许可决定。

我国境内最早的国家森林公园是1982年建立的张家界国家森林公园。森林公园主体上未纳入自然保护区，行政管理机构为国家林业局。截至2016年底，全国国家森林公园总数为828处，其中“广东观音山国家森林公园”是首家民营国家级森林公园。作为首家国家级森林公园的“广东观音山国家森林公园”，18年来风风雨雨、砥砺前行、历经沧桑与磨难，是民营资本进入国家森林公园的先行者；也是我国森林公园投资体制改革一个难得的样本。

一、观音山森林公园成长历程

广东观音山国家森林公园座落于东莞市樟木头镇东部，距镇中心1.5公里，总面积18平方公里，区域内的森林覆盖率达99％以上，现有各种植物1000多种，动物300多种，是集生态观光和宗教文化旅游为一体的自然风景区，别号“南天圣地”。公园区域有许多独立山峰，其中海拔400~700m的山峰有十多座，保存着较大面积的原始次生常绿阔叶林，有秀丽的湖光山色和源远的宗教文化，充满神奇的魅力，形成一处风景优美、环境清幽、空气清新的旅游胜地，有很高的生态和文化旅游价值。

1999年11月30日，东莞商人黄淦波先生在当地政府的再三邀请下，与东莞市樟木头镇石新社区居民委员会正式签定50年的合作协议书，开始接手重建观音山。2000年12月31日东莞市政府正式下文在全市设立的16个森林公园，东莞市观音山森林公园是其中之一。

2001年4月，观音广场完工；6月，世界最大花岗岩观音圣像完工。历时3年、主体高33米、横截面宽10.6米、重3300多吨，由999块0.5-8吨的福建蒲田优质玄武岩花岗石拼装而成，全部工序均采用人工雕凿；11月4日（农历九月十九），观音圣像开光暨观音寺奠基。在社会各界人士的支持下，在几万名各界香客的见证下，广东省佛协常务副会长释宏满法师任主持奠基仪式。2002年8月22日，东莞市观音山森林公园开发有限公司正式设立，成为政府授权开发建设观音山森林旅游资源的合法企业。在这一年，观音山和广东省科学院广州地理研究所合作兴建了古树博物馆，这对于研究500年来气候地质变迁带、减少温室效应，在研究气候领域提供了宝贵的资料。 2003年1月11日，观音山古树博物馆正式对外开放；5月，公园正门楼、国际会展中心建成启用。 2005年12月23日，东莞市观音山森林公园经国家林业局批准正式命名为“广东观音山国家森林公园”。广东观音山国家森林公园成为东莞市唯一的国家级森林公园。

2007年2月，国家林业局发文，称赞“广东观音山国家森林公园是全国的一块样板”。3月3日，广东观音山国家森林公园董事长黄淦波作为特邀代表，参加了全国政协十届五次会议，把保护森林、保护生态、保护环境的声音带进了北京人民大会堂。7月22日，广东省林业厅批准了“广东观音山国家森林公园总体规划”。“总体规划”将公园划为生态保护区、综合接待服务区、宗教文化区、森林科普休闲区、度假疗养区五个功能区，三十八项工程，计划总投资近10亿元人民币。

2009年12月28日，全国旅游景区质量等级评定委员会发布（2009年第5号）公告，国家旅游局下发了《关于批准发布北京市八达岭水关长城等85家景区为国家4A级旅游景区公告的决定》，广东观音山国家森林公园名列其中，荣获国家4A级景区称号。

二、荣誉称号

1、2005年12月23日，经国家林业局批准，观音山森林公园正式命名为“广东观音山国家森林公园”，成为全国首家民营的国家级森林公园。

2、2009年12月28日，广东观音山国家森林公园被国家旅游局批准为“国家AAAA级旅游景区”。

3、其他主要荣誉称号：中国风景名胜旅游区100强；中国休闲旅游最佳目的地；国际生态旅游示范基地；中国十大知名森林公园；中华民族森林旅游时代特色十佳品牌；中国文化影响力品牌企业；广东省服务业百强企业；广东人最喜爱的旅游目的地；广东旅游文化节十佳旅游单位；珠三角最受欢迎祈福圣地……

三、观音山森林公园现状

至2005年底升级为国家级森林公园止，经观音山公司投入巨额资金开发、建设和运营，观音山森林公园已经成为享誉中外的“南天圣地、百粤秘境”、东莞市的“城市绿肺”；是集生态观光、娱乐健身和宗教文化旅游与一体的综合性风景区。

观音山森林公园的升级和命名，本该给公园创造良好的发展机遇。然而，昔日的荒山已成为众多势力觊觎的“唐僧肉”。以东莞市原某刘姓官员及其豢养的势力假借手中掌握的公权力，指使、操纵、破坏、打压接踵而至，当地政府拒绝申报国家级森林公园、申报批准后不予承认、政府下文欲纳入市级管理、低价收购、剥夺经营权、“三大工程”违规强行穿越、毁林建果园、违规擅批别墅群建设和纵容景区内建设工业、商业经营项目等等，导致国家林业局批准的观音山森林公园总体规划无法实施。

1、申报国家级森林公园遭当地政府拒绝

2004年起，为提升品牌价值和管理水平，观音山森林公园开始着手准备申报国家级森林公园，并于2005年初向东莞市林业局报送了有关申报材料，请求批准和支持，但东莞市林业局以没有申报国家级森林公园规划等理由不同意申报。

2005年3月，观音山公园又先后三次向樟木头镇政府书面报告有关申报国家级森林公园的情况和面临的困难，请求镇政府向市林业局报送有关资料，支持公园申报国家级森林公园。镇政府以没有先例为由拒绝。

万般无赖的情况下，按照《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》的有关规定：可由经营者直接向省级林业主管部门提出申请。最终经广东省林业厅和国家林业局审核，2005年12月23日，广东观音山国家森林公园得到国家林业局批准正式成立。

2、获批国家级森林公园后当地政府不予承认

东莞市樟木头镇宣传办负责人明确表示：观音山国家级森林公园是黄淦波从国家林业局拿回来的，没有在地区登记、申报，也没有在东莞市申报就直接向国家申请，本身就是违法违规。当地不承认观音山是国家级森林公园。

不仅仅是樟木头镇政府不予承认，东莞市林业局等几乎所有有关部门都不予承认，并在观音山森林公园的规划、建设、经营上层层设卡、处处刁难，致使国家林业局批准的观音山森林公园总体规划难以实施。

3、政府下文欲将观音山国家森林公园纳入市级管理

虽然经过5年多的努力，观音山森林公园已经被批准升级为国家级森林公园，但是东莞市政府却多次发函，要求调整观音山森林公园经营权。

2006年10月10日，樟木头镇政府上报文件《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划的请示》，请求东莞市政府同意将观音山公园纳入全市森林公园建设规划中。

11月11日，东莞市政府下发【（2006）912号】《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划问题的复函》称：“将观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园总体规划、概算，镇政府负责涉及收回森林公园的经营权及征地的补偿问题，并由市、镇两级分担其工程建设资金。”

12月6日，樟木头镇政府下发【樟府函（2006）30号】《关于观音山森林公园经营权调整有关问题的函》称：“观音山森林公园做好经营权交接工作，于近日将相关资产、账目整理清楚，备齐相关资料，交中介机构进行评估，待评估结果出来后在商讨股权、经营权、补偿等有关问题。”

4、强行低价收购愈演愈烈

2006年初，在观音山国家森林公园经营者不知情的情况下，樟木头镇政府对观音山公园做了规划，并于6月8日下发文件，以“民营企业不能投资旅游产业”为由收购观音山国家森林公园。至于收购价格，时任樟木头政府常务副镇长罗某口头通知3000万元收购观音山，并且不是给现金，而是給一间约1万平方米的旧厂房，其实际价值不超过1500万元，而此时观音山公园的投资、招资已经过亿元。后经观音山森林公园多方努力，在国家林业局等部门和领导的支持下，第一次收购才告一段落。

2007年，国家林业局批准了观音山公园总体规划，即观音山公园内会展中心周围1500亩区域内可进行旅游附属设施建设。黄淦波表示，在2009年3月16日，时任樟木头镇党委书记李满堂将其叫到办公室告诉他：根据市委刘书记的意见，镇里打算收购观音山公园，作价在1亿元左右。

而此时公园投资和招资超过6亿元，收购观音山公园遭黄淦波再次拒绝。黄淦波称，在2009年4月16日，李满堂电话告知他若不答应樟木头镇政府收购观音山公园，就责令石新社区到法院起诉。 据《中国环境报》报道，如果按1：2的容积率进行建设，观音山1500亩土地性质改变后可开发200万平方米的商品房。若按每平方米获利0.5万元计算，利润价值达100亿元。此外，观音山国家森林公园外西侧还有一处20多万平方米的果园，若按照1：5的容积率进行商业、住宅开发，此地块的利润价值也将超过80亿元。这也是观音山遭遇收购的真正原因。

5、欲强行收回经营权诉至最高院被驳回：

2010年1月28日，石新社区居委会向东莞市第三人民法院起诉黄淦波与东莞市观音山森林公园开发有限公司未按开发合同的约定期限和数额投资建设森林公园，又以政府对开发合同项下的开发项目作出新的规划，以致无法实现订立开发合同的目的，请求法院判决解除开发合同，要求黄淦波与观音山开发公司返还樟木头森林公园范围内的所有土地、建筑物、观光旅游设施及其经营权。

同年，黄淦波及观音山森林公园开发有限公司作为原告向广东省高级人民法院反诉石新社区居委会。此案与2010年5月28日经广东省高院受理后，将两案合并于9月27日组织开庭质证。2012年11月30日，经广东省高院依法判决，樟木头镇石新社区居委会败诉。广东省高院认为，双方于1999年签订的合同真实合法有效，观音山经营方依据合同继续履行经营合同。败诉后的石新社区居委会于2013年再次上诉至最高人民法院。最高人民法院经多次复核审查，并组织专家多次质证、举证研判，2014年3月30日最终做出终审判决，判定石新社区居委会提出的证据不足以证明《联合开发合同》不能继续履行，驳回石新社区居委会的上诉，维持广东省高级人民法院判决。 至此纠缠观音山国家森林公园多年的经营权问题终于尘埃落定。

6、遭遇三项工程“穿越危机”，总体规划难以实施：

据有关报道披露，有3项建设工程都先后从观音山国家森林公园的核心景观区直接穿越：

（1）从莞高速清溪支线工程以打通隧道的方式穿越。2008年11月, 东莞市新远高速公路发展有限公司给公园来函告知：从莞高速公路东莞段（含清溪支线）将以地下隧道（长3215米）的形式穿越观音山公园。

（2）中石油“西气东输”二线广深支干线以填埋的方式穿越。2010年3月份，观音山公园收到中石油西气东输二线广深支干线穿越观音山的文件，文件显示，这一输气管道将通过打通隧道的方式穿越公园核心区。这种穿越路由将以毁坏大片森林为代价。2011年8月下旬，在未向观音山森林公园提交林业等主管部门同意穿越观音山公园的施工方案的批准文件，施工和赔偿方案未与公园方协商情况下，这项工程就开始了。

（3）南方电网东莞供电局等单位五组高压输电线路穿越观音山架设线塔工程。2002年起，广东电网东莞供电局等单位在未向我公园提供相关部门关于同意在我公园内架设高压线塔的批复文件、在未经我公园同意情况下，违法私自在观音山公园内毁林施工，架设高危险设施的高压线塔。目前，有五组没有经过公园以及相关部门同意便强行施工的高压线架设在公园内，分别是东角丙线丁线、古布甲线、古电丙线、古电甲线乙线和金太线。

根据《森林法》和国家林业局有关规定：“凡征占用国家森林公园的林地，须先整的经营管理方的意见后，再逐级上报地方各级林业部门同意，最终报送国家林业局森林公园管理办公室审批”。

2005年开始，以上三项工程的建设方和施工方，在未出示政府其他职能部门（如林业、环保等）工程施工批文的情况下，以国家或省重点项目为由，强行将三项工程穿越广东观音山国家森林公园核心保护区。

建设期间，三项工程更是擅自变更设计路线，对于广东省林业厅有关“三项工程”的意见和建议置之不理，强行违法施工，特别是“西气东输”工程违反2008年环保部318号文的批复，强行通过观音山国家森林公园并开挖长约3公里，宽约40米的山体沟壑。是的公园的整体生态资源、旅游资源和动植物的生存环境遭到不同程度的破坏，并直接导致2007年经国家批复的《观音山国家森林公园总体规划》无法实施，景区内各项配套设施（包括公园环形公路、游客服务中心、急救中心、科普基地、金钱龟研究中心、珍稀树种研究中心等）都无法动工。

据沧州科技事务司法鉴定中心鉴定意见：三项工程项目的建设使广东观音山国家森林公园总体规划不能按规划进行建设。

由于三项工程虽立项合法，但施工未获林业、环保等部门审核批准且随意变更施工方案和施工线路；未经观音山国家森林公园经营方同意和与之协商补偿和强行施工，理所当然遭到经营方的反对。

2012年2月15日，中石油“西气东输”二线广深支干线进入观音山国家森林公园景区破土作业阶段，为了达到强行施工造成既成事实的目的，在幕后实权官员的操纵下，东莞警方调动1300余名特警，封锁观音山施工现场，拘捕观音山国家森林公园管理人员53名，以莫须有“扰乱单位秩序”的罪名行政拘留15天，至今对被拘留人员还留有案底，出行自由还常常受到限制。

7、石新社区违约放纵村民毁林建果园。据沧州科技事务司法鉴定中心鉴定意见：观音山国家森林公园境内现有荔枝树的面积至少为1085.91亩。这些果园均为观音山国家森林公园范围内石新社区个别官员纵容村民乱砍、毁林种植的荔枝林。

8、违规批建、毁林、擅自扩大建设面积建设别墅。樟木头镇有关城建部门违规批建22栋别墅，其中大多数是在国家林业局批准观音山森林公园总体规划后陆续兴建的。原石新社区居民委员会书记蔡树生等人的5栋别墅根本没有任何批准手续。严重违法违规，破坏生态环境和景区建设。

9、石新社区纵容村民在公园内兴办企业或开展商业经营。众多的工业作坊、餐饮经营均属违建项目毁林建设，破坏森林公园的生态环境和管理秩序。

四、民营国家森林公园的前景窥一斑而概全貌

广东观音山国家森林公园的成长历程，既有观音山人竭力守护绿色青山、励志打造生态文明的拼搏情怀；也有领导人的关怀、事业发展的辉煌成就。同时伴随的还有当地主政一方的政客贪官的淫威、霸道、傲慢和阴毒；家族势力及其利益集团觊觎的利益没得到满足时恼羞成怒的打压、报复、侵害和破坏。

2016年2月4日下午，刘志庚即被中央纪委带走调查。晚间10时，消息在中央纪委官网公布。2017年2月24日，南宁铁路运输中级法院一审公开开庭审理广东省原副省长刘志庚受贿一案。贪官虽已伏法，但其在东莞主政浸淫近十年，流毒及党羽依然尚未肃清，残余势力及被提携者尚在其位。比如李某之流仍然继续打压像观音山国家森林公园这样的民营企业。到现在为止，最高人民法院终审判决已经生效三年有余，按照国家相关法律法规，本该将所有权和经营权分离的观音山国家森林公园经营范围内的《林权证》的使用权人仍然是“石新社区居民委员会”，造成园区规划、建设困难重重，对园区总体规划的实施形成巨大障碍。

2015年8月，国家旅游局《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》（旅发【2015】182号）提出了“全域旅游”创建考核指标。2017年3月5日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第五次会议上，总理政府工作报告中提到了全域旅游。

全域旅游就是各行业积极融入其中，各部门齐抓共管，全城居民共同参与，充分利用目的地全部的吸引物要素，为前来旅游的游客提供全过程、全时空的体验产品，从而全面地满足游客的全方位体验需求。全域旅游所追求的，不再停留在旅游人次的增长上，而是旅游质量的提升，追求的是旅游对人们生活品质提升的意义，追求的是旅游在人们新财富革命中的价值。相应地，全域旅游目的地就是一个旅游相关要素配置完备、能够全面满足游客体验需求的综合性旅游目的地、开放式旅游目的地，是一个能够全面动员(资源)、立足全面创新(产品)、可以全面满足(需求)的旅游目的地。从实践的角度，以城市(镇)为全域旅游目的地的空间尺度最为适宜。广东观音山国家森林公园是东莞市境内16处森林公园中唯一的一处国家级森林公园，当地政府本该把其作为当地全域旅游的标杆和领头羊，可是目前的现状使人感觉前景令人担忧。

五、政策建议

1、肃清贪官流毒。在贪官曾经工作过的地方开展党员干部学习教育活动，使党员干部受到反腐教育，防止前“腐”后继。2、有针对性地开展行业执法环境检查。通过执法环境检查，整治懒政等行政不作为行为，化解社会矛盾并避免社会矛盾激化。3、依法行政，以法治来维护中央行业主管部门与地方政府之间执政行为的统一。4、加强信访工作。信访工作无小事，往往信访信件能反映基层人民群众的呼声。信访工作做好了，能够有效维护党和政府在人民群众中的形象和威信。