与时俱进 务实创新 推动经济责任审计工作科学发展——湖北省襄阳市经济责任审计工作纪实

      湖北省襄阳市开展经济责任审计工作从厂长（经理）离任审计，发展到如今的领导干部（领导人员）离任必审全覆盖、监督履责全过程、追责问纪全方位，经历了近三十个春秋。多年来，经济责任审计工作多次受到了上级领导机关的充分肯定。

      ——1996年12月，领导干部离任审计监督工作经验在中组部干部监督工作会议上作大会典型交流发言。

      ——2000年10月，中央五部委联合召开全国经济责任审计工作会议，时任市委书记应邀与会作典型发言。

      ——自2003年以来，市审计局先后8次在全省经济责任审计经验交流会和工作座谈会上作典型发言。

      ——2004年以来，省审计厅先后3次在襄阳召开全省经济责任审计工作现场会和座谈会，市审计局被授予“全省经济责任审计先进单位”。

      ——2005年被省经济责任审计工作领导小组授予“全省经济责任审计工作先进市”。

      ——2013年3月，省经责审计工作领导小组特邀请时任市长作为市州唯一代表，在全省经责审计工作会议上介绍“襄阳经验”。

      ——2015年4月，在全省预防腐败工作会议上，襄阳市经济责任审计实行纪检监督“一事一委派”的工作经验进行专题介绍。

起步——在众多质疑声中

      二十世纪八十年代末与九十年代初，中国的改革开放大潮风起云涌，社会主义市场经济体制尚未形成，计划价格与市场价格双轨制运行，许多各级党政机关兴办经济实体。这些党政机关经商兴办经济实体办得怎么样？经营的如何？长期无人过问。当时襄阳市委组织部门参照过去的《企业厂长经理离任审计实施办法》选择了几家经济实体，提请审计机关进行审计。审计结果表明这几家经济实体普遍存在亏空、资产不实、债务不清、管理混乱等等问题。这一审计结果引起当时市委、市政府高度重视，责成市委组织部门和市审计机关代拟起草了《法人代表离任经济责任审计办法》。带着这一办法初稿，襄阳市委组织部和市审计局组成考察组，先后赴北京、沈阳、大连等地实地考察学习取经，并层层征求市直党政机关、国有企事业主要领导意见，经反复讨论修改，襄阳市委办公室、市政府办公室于1996年3月4日出台《襄阳市行政机关、国有企事业法人代表离任经济责任审计办法》文件。这一办法的出台，使襄阳市经济责任审计范围从过去的国有企业厂长（经理），扩大到国家机关和国有事业单位。

      审计机关现有的力量能否承担这一重任？审计机关能否准确评介法人代表的经济责任？经济责任审计中的质量风险应如何规避？市委组织部门如何运用审计结果？多方质疑的声音扑面而来。的确，在经济责任审计工作全面启动阶段，这些问题确实给经济责任审计工作的开展带来一定的困扰。襄阳市审计机关当年通过确定专职机构，调配专职审计干部，从社会审计、内部审计队伍中抽调业务能力强、政治素质高的人员参与经济责任审计，有效解决了审计力量不足的问题。通过从历史与现在、主观与客观、本质与非本质、主流与支流等五个方面划清被审计法人代表的责任，客观地界定法人代表在任职内承担的经济责任；通过制定出台审计执法责任制和执法违法责任追究制度来确保审计质量，防范审计风险；组织部门通过制定法人代表离任经济责任审计监督实施细则确保审计结果的运用。以上措施的落实，确保了法人代表离任经济责任审计的有效推进。当年，襄阳市审计机关开展法人代表离任经济责任审计22项，依照审计结果，6名法人代表收到提拔重用，10名法人代表平调交流，2人改任领导职务，3人就地免职，1人移交司法机关处理。初审做到了开门红，得到了市委、市政府的高度肯定，为进一步推进经济责任审计制度奠定了基础。

推行——加强领导、强化协调、注重宣传多管齐下

      初审告捷，赢得了当地党委政府的高度重视，为推进经济责任审计制度奠定了良好的发展基础。为了使经济责任审计制度持续有效的开展下去，根据中办、国办下发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计暂行规定》，襄阳市在加强领导、强化协调、注重宣传等方面作出了辛勤劳动，取得了较为显著的工作成效。

      加强领导 。襄阳市经济济责任的工作取显著成效无不伴随着党委政府的高度重视和支持。每当经济责任审计工作发展到关键环节，市委、市政府都及时出台文件给予支持；每当经济责任审计工作遇到困惑时，市委、政府及时召开会议协调推进；每当经济责任审计工作遇到困难和阻力时；党委和政府及时作出批示，为经济责任审计工作排忧解难。1998年襄阳市成立经济责任审计专职机构。各县市区相继成立了经济责任审计专职机构。目前，全市专司经济责任审计人员已达120余人，审计经费全部纳入财政预算。

      强化协调 。2000年，襄阳市就成立经责审计工作领导小组，市经责领导小组由市长、纪委书记、常务副市长、组织部长组成。每年定期召开经责审计工作会议，并设立领导小组办公室，由审计局局长兼任办公室主任，有效发挥了经济责任审计领导小组的领导、指导、协调、推进的作用。同时建立了由纪检、监察、组织、人社、审计和国资委等部门组成的联席会议制度，联席会议定期召开会议，各成员单位密切配合，具体组织、协调、指导经济责任审计及运用审计结果，形成了强有力的工作机制和机构。2014年市纪委、市委组织部和市审计局组成联合督导组对全市经济责任审计工作进行检查和督导，并将检查督导结果在全市通报。

      注重宣传 。普及经济责任审计知识，开展警示教育是推进经济责任审计作的重要方法。每逢上级机关出台经济责任审计新政策和规定，都邀请省厅经济责任审计局领导到襄阳进行专题授课。六次邀请市纪委、市委组织部、市财政等部门领导讲解经济责任审计政策。并提请市委把经济责任审计办法、问责办法等新政纳入各级党委（组）中心组必学内容，按照组织部门的要求将经济责任审计内容纳入党校教学必修课。每年安排市经济责任审计局主要领导到市委党校授课，同时组织市经责任局班子成员分别到市直各部门讲解案例和政策，为经济责任审计工作有序开展创造良好条件。

完善——从实践中找出真知

      经济责任审计工作是一项系统工作，如何推动经济责任审计工作有序科学规范运行，以提高审计质量，防范审计风险，保证审计结果的客观公正？都需要在审计实践中不断摸索，总结修正，补充提高。在多年的审计实践中，襄阳市审计局从以下几个方面对经济责任审计工作进行了总结和完善。

      ——建立经济责任审计对象基本情况数据库 。先后建立经济责任审计对象、党政主要领导个人档案、财务会计信息、审计问题情况、审计疑点线索、审计业务档案六大数据库。目前已收集193个单位基本情况信息36325条。为全市213个单位、231个党政主要领导建立了个人履历、任期、主要工作指标考核结果等数据。

      ——科学编制经济责任审计年度和长远计划 。根据经济责任审计对象的不同，经济管理权限，地方、部门、单位的属性规模，业务量大小等情况分三类列入审计计划。一是属重点审计监督对象，实行“任中和离任必审”，计划五年轮审一遍；二是属于次重点审计监督对象，实行“任中和离任抽审”，每年抽审面达十分之一；三是属一般审计监督对象，实行“离任抽审，加强离任交接监督”。对拟提拔任用或即将离任以及反映问题突出的领导干部以及涉及机构撤销而离任的领导干部，直接纳入当年审计计划。

      ——严格经济责任审计规范、程序、审理管理模式 。 一是制定经济责任审计规范和操作指南。多年来，襄阳市审计局先后制定出台了《经责审计业务工作管理办法》，细化二十个环节审计质量控制；制定出台了《党政领导干部经济责任审计操作指南》、《县（市）区长、书记经济责任审计操作指南》以及《揭露和查处违法案件线索管理办法》等工作指引性制度和办法，制定出台了《经济责任审计项目质量和进度控制办法》和《经责审计结果报告提纲（试行）》，经济责任审计工作做到了有章可循，有序运作。

      二是科学制定经济责任审计方案。在调查了解的基础上，审计实施方案必须明确审计的范围、审计内容、审计重点、审前调查走访相关部门和审前调查收集的文件和资料；明确把审计座谈会记录作为补充事项写进审计实施方案；审计实施方案要附审计调查记录；并实行《审计通知书》质量会签制度。

      三是精准把握经济责任审计时间。对现场审前调查时间、审计项目现场审计时间、审计报告起草工作时间、审计报告征求被审计对象意见时间、研究核实被审计对象意见时间、复核审计组的审计报告时间、审计结果类文书的代拟工作时间和复核后的审计结果类文书上报时间进行精准控制。

      四是严格经济责任审计现场管理。在审计实施阶段，按照规定召开进点会、签订双向承诺书。根据审计组内部分工，分别实施审计查证、编制审计底稿、审计取证和填写审计表格等。审计过程中，审计人员充分利用原有的审计成果，与预算执行、专项审计、其他财政财务收支审计有效相结合。

      五是坚持进点会、座谈会、通报会“三会”制度。审前开好“进点会”，对全部审计事项进行公示。审中开好“座谈会”。采取个别谈话、问卷调查、内控制度测评等方式与被审计单位的干部、群众进行座谈，征求意见，了解情况。审后开好“审计报告征求意见会”。各专业审计小组在审计报告正式完稿前与被审计领导干部及所在单位交换意见。

      六是严把证据复核审理关。特别是对领导干部界定和划分责任的证据，做到以事实为依据，以法律、法规为准绳，定性和定量相结合。大力推行责任取证，对没有进行责任取证的问题，不得划定为领导干部的直接责任。

      ——注重总结和提炼审计方法。正确科学的审计方法可达到事半功倍的效果 。

      一是对领导干部业绩评价上力求“四注重”。注重领导干部任期内经济工作目标实现程度及工作的效率性；注重领导干部任期内贯彻执行国家重要经济政策；注重重大经济事项的决策及效果；注重从领导干部在管理经济工作、建立服务型政府、事项政府职能转变发挥的作用。

      二是对领导干部实施重大经济决策上突出“四重点”。重点关注决策程序；重点关注审计重大建设项目的资金来源；重点关注审计招投标情况；四是重点关注审计工程支出。

      三是对领导干部执行财经纪律上采取“四必清”。清现金：库存现金和帐外现金；清账户：基本帐户和临时帐户；清票据：收入票据和支出票据；清资产：帐内资产和帐外资产。

      四是对领导干部廉洁自律上做到“四必审”。领导干部个人收入合规合法性必审；领导干部职务消费必审；领导干部执行“用钱权”必审；司法机关、纪检监察机关移交及群众举报的违法违纪线索必审。

      ——形成经济责任审计成果运用机制 。近年，襄阳市又制定了《任期经济责任审计成果运用办法》。从四个方面运用经济责任审计成果。

      一是根据审计结果调整教育干部。近五年来，市委根据审计结果调整使用干部48人。市委、市政府领导专题批示50余次。市委主要领导多次在全市大会或专门会议上，通报经济责任审计情况，用经济责任审计典型案例警醒教育干部。

      二是根据审计结果问责追责。近年来由市纪委、市委组织部和审计机关对经济责任审计中发现的问题实行清单式管理。对问题比较突出的单位领导实行诫勉谈话11人次，责令4名领导干部向市委、市政府写出书面检查，采取诫勉谈话等方式问责其它干部49人。

      三是根据审计结果移送重大经济案件线索。近五年来，我市共对850名领导干部进行了审计，其中，市本级对120名市管干部开展了经济责任审计，共查出各类有问题资金105亿元，为被审计单位挽回经济损失1亿多元，向纪检监察和司法机关移送案件12起，涉案人员34人，已被追究刑事责任和党纪处分14人。

      四是根据审计结果向党委政府提供重要审计情况和信息。先后报送《市直21名党政干部任中经济责任审计综合分析报告》、《13名县（市）区公检法“三长”离任经济责任审计综合分析报告》、《关于老河口、宜城、襄阳区3名县（市）区长离任经济责任审计综合分析报告》、《谷城县公安局审计情况专题报告》等重要情况，为市委、市政府决策提出了积极审计的意见和建议。

创新——推动发展的动力

      襄阳市经济责任审计工作发展的历程是一个与时俱进、开拓创新的过程。除在协调推进、制度建设、质量规范、操作指引、成果运用、追责问纪等方面进行创新外，同时在分类推进经济经济责任审计工作方面作了一些有益探索。

      探索同类经济责任对比审计 。把职能相同、工作相近规模规模相等、管理相通的经济责任审计单位，在全市范围内按照统一审计时间、统一审计方案、统一审计管理、统一审计报告的交叉审计组织方式，对单个审计结果和整体审计结果进行对比分析，为党委政府决策提供依据。如结合换届调整，按照统一交叉的组织方式对全市27名公检法“三长”进行经济责任审计，查出乱收费、乱罚款等七个方面普遍和倾向性问题，三大类较为严重的个性化问题。并系统地从制度上、机制上、管理上强化对比分析，分析结果报告得到时任市委市政府主要领导的重视和批示，推动了公检法系统建章立制，强化整改，问责追责。

      探索党委书记和县（市、区）长经济责任同步审计 。对县（市、区）长经济责任审计，必然涉及地方党委决策。襄阳市审计局自2007年开始开展县（市、区）委书记和县（市）长同步经济责任审计试点。摸索总结了依据书记、县（市、区）长在经济事项决策管理、执行中发挥的作用，采取“谁主管、谁决策、谁负责”的原则，对党委书记侧重审计贯彻执行国家政策和重大经济决策情况，县（市、区）长侧重审计主要经济指标及民生环保指标完成情况、执行重大经济决策落实情况和遵守和执行国家财经法纪情况等。襄阳市开展县（市、区）党委书记和县（市、区）长同步经济责任审计的做法，得到上级审计机关的肯定和推广。

      探索村居主要负责人经济责任审计。 这既是基层群众的呼声，又是社会各界的期望。村居干部处在联系人民群众的一线，干部是不是履职尽职？集体资产是否安全？干部是否廉洁自律？直接关系到党的形象和党执政的基础。市审计局在充分调研的基础上，研究出台了《襄阳市村居干部经济责任审计试点方案》。《方案》明确了审计的依据、对象、目标、内容、组织方式和工作要求。到2015年8月全市已对18名村居主要负责人进行经济责任试点审计，现已移交经济案件线索1件，涉案人员2人。（张天作 郑双银 马波）