南京市审计局为城市建设发展功能板块开出“良方”

　　“浦口新城等四大功能区市属区管，整合十大功能区资源成立扬子和东南两大集团，城市发展和项目建设重点分布在江北和江南两大区域。”5月5日，南京市召开投资暨重大项目推进工作讲评会，这是市委、市政府为改善城市环境，提高百姓生活幸福指数日前作出的新一轮城市发展重大决策部署。2014年，南京市审计局为推动城市建设发展十大功能板块政策措施贯彻落实，真实、客观反映其运营情况，适时开展了浦口新城等十大功能板块2011年至2013年运营情况专项审计调查。审计调查通过精心组织、多措并举，把握主线，突出重点，收到了很好的审计效果。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　突出重点，诊断“病情”
　　总体看，南京市十大功能板块对推动全市资源整合、协调和加快全市城建发展发挥了积极作用，有效保障了重点项目建设，三年来，共实施建设项目167项，实际投资679.37亿元，主要用于道路建设、河道整治、公园绿化等项目，新城区开发建设取得阶段性成效；有效提升了城市环境，生态效益显现，彻底关停51家小化工企业，列入市政府搬迁计划的4家大化工企业，及其11家“厂中厂”已全部实现停产，基本消除了化工污染，根除了对主城区的环境污染；有效改善了民生工作，四大片区保障房、丁家庄二期保障房等项目陆续开工，妥善安置了周边居民，原先脏乱差的状况得到了明显改观，保障房建设得到有序推进。但由于体制机制等原因，部分板块存在的矛盾和问题也逐步显现。
　　针对各功能板块显现的突出问题，该局根据市委市政府要求，确立了“摸清家底、揭示问题，完善管理，促进绩效”的审计目标，以资产运营为主线，围绕运营模式、运营目标、项目运营、财务运营、土地运营、资金运营六大主要内容，综合评价十大功能板块经济运行能力，并从体制机制和运作层面分析问题产生的原因，揭示制约十大功能板块发展的关键因素。从政策支持、优化管理、促进转型等方面提出意见和建议，提升十大功能板块建设发展水平。本次审计调查全局组织五个业务处室、十个审计小组，历时三个月，向市委市政府提交了审计调查结果报告，报告重点揭示和反映了部分板块责任定位模糊、资产结构不合理、运营费用控制不够严格、项目管理薄弱等方面存在的一些急需解决的矛盾和问题。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　剖析问题，开出“药方”
　　面对审计发现的情况，审计组积极分析“病情”，查找“病根”，与市发改委、市住建委等管理部门及时沟通，并选择部分板块召开领导层和部门经理座谈会，就目前板块发展面临的主要困难、矛盾和问题听取意见，集中反映了制约板块发展的四大因素：一是板块发展初期，主要依靠行政化手段的强力推动，政府与企业间的定位未能及时调整，致使各层次运作主体和实施主体相互交织，权责关系、利益关系混淆不清；二是板块前期发展重点是推进基础设施和功能设施的建设，更侧重于社会效益和环境效益，对区域内资源的开发利用不够；三是随着板块建设发展的快速推进，项目管理以及内部监管难度加大，缺乏有效的管理和稽核机制，造成板块运营费用普遍偏高；四是由于土地开发周期长、投入大、产出慢等原因，造成短期现金流不足，资金平衡困难。且考核机制不尽合理，竣工项目形成资产后不办理移交，影响了资产负债的真实性。
　　为此，该局从管理体制、风险防范、考评机制等五个方面向市委市政府提出了审计建议，建议各功能板块完善现行管理体制，根本解决目前存在的行政层级交织和板块发展跨区矛盾；理清各自功能定位，区别对待，建立“新城+园区”、新城建设、建设项目等分类发展模式；整合资产资源，明确拥有资产的总量、性质、权属以及区域内可利用土地的具体地块、面积等，形成资产运作合力，严控债务风险；加大政策扶持力度，适度控制建设规模，提高资金运作水平，解决区域内整体开发资金平衡问题；建立有效的考核评价机制，明确考核内容、时间节点和管理部门，对于重点板块加强常规性审计监督，其余板块进行不定期审计监督。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 领导关注，拿出“实招”
　　该局提交审计调查结果报告后，引起了南京市主要领导的高度关注，批示要求政府及相关部门专题研究改进和完善意见，审计部门跟踪督促问题的整改规范。市委、市政府及相关部门经过深度调研，积极采纳审计建议，河西新城、南部新城、浦口新城和麒麟科创园四大功能区在管理体制上从“市属市管”向“市属区管”转变，彻底解决功能区与行政区“两张皮”、开发建设与管理运营相脱节等问题。同时成立扬子和东南两大集团，南部新城、浦口新城等功能区的部分股权纳入两大集团，其中扬子集团主攻江北新区的建设发展，东南集团主攻江南功能区的建设发展，并出台了《关于科学有序推进区域城市化近期重点工程的意见》，以加强相邻区域规划统筹和整体推进，理顺城市管理机制，逐步建立多元化、可持续的区域城市化资金保障机制，把区域城市化工作纳入领导班子实绩考核。各功能板块积极落实整改意见，目前大部分问题已整改到位，同时根据自身实际情况，以规范制度机制为重要抓手，重新制定了《财务管理办法》、《库存现金管理细则》、《对外担保管理细则》等一系列规范性的制度文件，且为满足当前管理的要求，形成有效的内部制约机制，进一步合理配置关键岗位人员，加强对重点项目实施全过程监督，以降低项目建设成本，保证项目质量和进度，从而有效完善内部管理制度体系建设，取得了良好的整改效果。（陆颖琰 王涛）