异地审判破民告官困局 江苏试点行诉案集中管辖

　　“和政府打官司，能告得赢吗？”这是很多群众与行政机关对簿公堂时的疑问。立案难、审判难、执行难，判决率低、胜诉率低，也是以往“民告官”的真实写照。行政诉讼法今年做出修改，鼓励探索跨行政区域管辖。自2013年开始，江苏多地先后开展行政诉讼案件集中管辖试点工作。异地管辖能否减少当地行政机关或明或暗的干扰，破解“民告官”难题？

　　实行异地审理后，行政机关败诉案件增长一倍多

　　2013年6月，南通市中级人民法院开展行政案件“两区分离”（即案件的司法管辖和被告所在或行为发生的行政区划相分离）集中管辖工作试点。具体操作上，港闸区人民法院管辖南通经济技术开发区、崇川区、海门市行政区内以及市级行政机关为被告的行政诉讼案件；海门市人民法院管辖启东市、如东县区内的行政诉讼案件；如东县人民法院管辖港闸区、通州区、如皋市区内的行政诉讼案件。

　　如皋市丁堰镇政府向31位农户收费缺乏合理解释，2013年1月，农户张宏军向如皋市物价局举报。该局答复，丁堰镇政府已决定退还收费，按照《如皋市物价局行政处罚自由裁量权实施办法》（皋价发［2009］28号）相关规定，不予行政处罚。当年3月，张宏军向如皋市物价局提出应公开该文件。如皋市物价局答复称，该文件系其内部信息，不属于应当公开的政府信息范围，并向原告提供该文件主文及部分附件，但未提供该文件的附件一（2）。

　　当年9月，张宏军提起行政诉讼，当时如皋市行政案件已由如东县法院管辖。异地审判，还会出现“官官相护”吗？张宏军心里也在打鼓，但审判结果打消了他的顾虑。如东县法院审理认为，涉诉信息是被告行使行政管理职责过程中所制作的信息，选择性公开涉诉信息的部分内容缺乏法律依据，如皋市物价局应全面、准确、完整地公开该文件。该案一审判决后，双方当事人均未上诉，张宏军对这样的结果很满意。

　　记者了解到，以港闸区法院为例，2013年，判决行政机关败诉案件9件；今年以来判决行政机关败诉案件14件；加上问题及时得到纠正后原告撤诉的案件，近两年行政机关实质败诉率达到了18.8%。而自试点以来，南通市新收一审行政诉讼案件同比增长50.4%，行政机关败诉案件同比增长117%。

　　集中管辖可能增加诉讼成本，扩大巡回审判便利当事人诉讼

　　今年11月13日上午，宿迁市宿城区人民法院公开开庭审理了一起纠纷，王某起诉要求宿迁沭阳县东小店乡政府公开相关政府信息，而东小店乡政府则辩称其不具备公开条件。这起“民告官”的案件，由于带有异地审判的背景，引起了广泛关注。经过两个多小时的庭审，法庭当庭作出判决，认定被告东小店乡政府对原告提出信息公开申请不予答复的行为违法。

　　这是宿迁当地行政诉讼案件集中管辖后判决的第一案。今年10月21日，经江苏省高级人民法院批准，宿迁市中级人民法院决定开展行政案件集中管辖试点工作。“集中管辖改变了分散管辖的模式，将原本属于其他法院管辖的案件，集中于一家法院来进行管辖。”宿迁市中院副院长陈茂告诉记者。在当地，行政案件集中管辖将原本依法属于沭阳县人民法院等法院管辖的行政案件及非诉行政审查案件统一指定到宿城区人民法院集中管辖审理。同时，为彻底实现行政区划与司法管辖的分离，原属宿城区法院管辖的所有行政案件及市直机关申请强制执行的非诉审查案件，统一提级由市中院管辖。

　　行政案件集中管辖试点工作启动后，为便于当事人特别是原告方参与诉讼，减少诉讼成本，宿迁在全市法院立案庭显著位置张贴告知，同时安排专人负责引导；另外通过报纸、电视、手机客户端等渠道发布集中管辖相关情况。然而由一家法院集中管辖，不可避免地给相对偏远的群众增加了诉讼成本。为给当事人特别是原告提供便利，宿迁市法院系统将进一步扩大巡回审判范围，要求行政一审案件巡回审判率原则上不低于20%。

　　有效遏制审判潜规则，裁判发挥规范指引作用

　　宿迁“民告官”异地审判第一案中的原告代理律师仲东华，代理行政诉讼案件已有9年，在他的印象中，这一类的案件很难获得胜诉。据统计，近4年来，宿迁市法院依法受理各类行政案件4056件，累计判决行政机关败诉的只有92件。“立案比较难、拖得时间长，2006年的一场官司，从起诉到立案，整整花了8个月时间，即使立案审理，大约3/4的案件也是原告败诉或者调解结案。” 仲东华说。

　　采访中，几位基层法院的法官告诉记者，法院和政府处在同一行政区内，司法管辖和行政区划没有分离的时候，受理一些敏感案件时比较慎重。

　　“地方保护主义是影响和制约行政审判制度公正、高效、权威运行的主要因素。”宿迁市中院行政审判庭庭长刘志群说。

　　南通市港闸区法院副院长潘建明同样认为，对行政行为依法审判，很可能会引发行政机关的负面情绪，他们也会设法对法院施加影响。

　　“集中管辖有利于统一司法尺度、节约司法资源，行政机关败诉率有了明显的提升，过去束缚行政审判的潜规则得到了有效遏制。”采访中，一位法官坦言，现在普遍感到了自身存在的价值。行政诉讼不但保护了老百姓的合法权益，案件处理后，法官还注重发挥行政裁判的规范、指引作用。

　　“虽然案件的审判在证据搜集等方面还存在着进一步完善的空间，但这毕竟是起步阶段。我感觉，在依法判决方面，已经有很大进步。”仲东华说。（姚雪青）